Як відомо, чинне земельне законодавство України класифікує земельні ділянки за їх цільовим призначенням.

Одним із видів категорій земель є землі лісогосподарського призначення. Правовідносини щодо таких земельних ділянок регулюються нормами Лісового кодексу України з врахуванням положень Земельного кодексу України.

Лісовий кодекс України містить в собі різні терміни. Зокрема, поняття «лісова ділянка» трактується, як ділянка лісового фонду України з визначеними межами, виділена відповідно до Лісового кодексу України для ведення лісового господарства та використання лісових ресурсів без вилучення її у землекористувача або власника землі.

Лісові ділянки можуть бути вкриті лісовою рослинністю, а також постійно або тимчасово не вкриті лісовою рослинністю (внаслідок неоднорідності лісових природних комплексів, лісогосподарської діяльності або стихійного лиха тощо). До не вкритих лісовою рослинністю лісових ділянок належать лісові ділянки, зайняті незімкнутими лісовими культурами, лісовими розсадниками і плантаціями, а також лісовими шляхами та просіками, лісовими протипожежними розривами, лісовими осушувальними канавами і дренажними системами.

Разом з тим, під поняттям «земельна лісова ділянка» слід розуміти земельну ділянку лісового фонду України з визначеними межами, яка надається або вилучається у землекористувача чи власника земельної ділянки для ведення лісового господарства або інших суспільних потреб відповідно до земельного законодавства.

Таким чином, земельне законодавство визначає, що землі лісового фонду не обов'язково мають бути висадженими густим шаром дерев. Земельна ділянка, яка віднесена до земель лісогосподарського призначення, взагалі може не мати ніяких насаджень, але її використання обов'язково пов'язане з веденням лісового господарства.

Проте, вказані кодекси також передбачають можливість вилучення земельних ділянок зі складу земель лісогосподарського призначення та віднесення їх до інших категорій земель. Як правило, таке віднесення стосується саме тих ділянок, на яких відсутні рослинні насадження, а також враховується віддаленість ділянки від населеного пункту. Цільове призначення земельних ділянок, здебільшого, змінювалось на категорію сільськогосподарських земель. Доволі зручний спосіб отримати земельну ділянку недалеко від населеного пункту (дачного кооперативу тощо), який розташований біля лісу.

Проте 10.04.2008 року Кабінет Міністрів України видав розпорядження № 610-р «Деякі питання розпорядження земельними лісовими ділянками» (далі – розпорядження № 610), в якому зазначив, що з метою недопущення фактів порушення інтересів держави і суспільства під час відчуження та зміни цільового призначення земельних лісових ділянок (далі – ділянки) Мінприроди, Мінагрополітики,Міноборони, Держкомлісгоспу та Держкомзему до законодавчого врегулювання питань запобігання зловживанням у цій сфері необхідно:

а) зупинити прийняття рішень про надання згоди на вилучення ділянок, їх передачу у власність та оренду із зміною цільового призначення, крім ділянок, необхідних для будівництва, реконструкції та капітального ремонту автомобільних доріг загального користування, для будівництва нових та реконструкції за рішенням Кабінету Міністрів України пунктів пропуску через державний кордон для автомобільного сполучення, видобутку торфу за рішенням Кабінету Міністрів України, для будівництва та обслуговування об'єктів енергетичної інфраструктури (газо-, нафтопроводів, газових та нафтових терміналів, газових та нафтових свердловин, ліній електропередачі, електростанцій, електропідстанцій, розподільних пунктів), для розміщення кладовищ за умови обґрунтування неможливості реалізації альтернативних варіантів їх розміщення;

б) відкликати раніше надану згоду на вилучення ділянок, їх передачу у власність та оренду із зміною цільового призначення у разі, коли місцевими органами виконавчої влади чи органами місцевого самоврядування не прийнято відповідні рішення або коли за результатами перевірки встановлено, що такі рішення прийняті з порушенням вимог законодавства;

в) подати у триденний строк Кабінетові Міністрів України пропозиції про внесення змін до Земельного та Лісового кодексів України стосовно удосконалення процедури розпорядження ділянками.

На підставі згаданого розпорядження лісові господарства та галузеві органи Державного комітету лісового господарства України один за одним починають відмовляти в погодженні проектів землеустрою щодо вилучення земельних ділянок зі складу земель лісогосподарського призначення.

В той же час, багато в кого процедура погодження землевпорядної документації (в тому числі проекту землеустрою) розпочалась задовго до прийняття розпорядження № 610.

Таким чином, з квітня 2008 року люди позбавлені можливості отримати земельну ділянку із зміною її цільового призначення з лісогосподарського на сільськогосподарське.

Хочу звернути Вашу увагу, що розпорядження № 610 порушує законні права, свободи та інтереси громадян України щодо реалізації прав на землю.

Яким чином можна захистити себе від порушення в такій ситуації?

Найбільш ефективним способом для захисту прав та свобод фізичної особи, в даному конкретному випадку, є звернення до суду з позовною заявою, в якій визнаються незаконними дії відповідного органу (лісогосподарського державного підприємства, місцевої адміністрації, ради тощо) відносно відмови погодити проект землеустрою та зобов'язати такий орган розглянути питання щодо погодження проекту землеустрою. При цьому, позовні вимоги, які зазначені вище, можуть бути застосовані не лише до адміністративних позовів, а й для цивільних позовів до лісогосподарських державних підприємств, у віданні яких знаходяться земельні ділянки.

Суд не може зобов'язати відповідача надати позивачу позитивний висновок щодо погодження проекту землеустрою.

Слід приділити особливу увагу формулюванню позовних вимог. Судова практика вказує, що суд може зобов'язати відповідача вчинити не всі дії. Зокрема, Вищий адміністративний суд України в ухвалі від 01.04.2010 року № К-36621/09 зазначив про неможливість зобов'язання відповідача надати позивачу позитивний висновок щодо погодження проекту землеустрою, оскільки такі питання не входять до компетенції суду, а дане право надано саме відповідному органу владних повноважень.

За таких обставин суд вправі зобов'язати відповідача лише розглянути питання щодо погодження проекту землеустрою. Разом з тим, саме орган владних повноважень прийматиме рішення погодити проект землеустрою, чи ні (в проектній документації наявні недоліки, які слід усунути, тощо).

Як вже було зазначено вище – розпорядження № 610, за своєю правовою природою, є незаконним, таким, що не відповідає вимогам Конституції України, більш того воно було видане з перевищенням владних повноважень, що, в свою чергу, порушує права та інтереси громадян. Про це обов'язково слід зазначити в позовній заяві, обґрунтовуючи неправомірність бездіяльності відповідача.

Згідно ст. 8 Конституції України в Україні визнається і діє принцип верховенства права. Принцип верховенства права означає визначальну роль закону в правовій системі, зокрема, системі джерел права, його вищу юридичну силу у відношенні до підзаконних актів. Як зазначено в ч. 2 ст. 6

Конституції України органи законодавчої, виконавчої та судової влади здійснюють свої повноваження у межах встановлених Конституцією України і відповідно до законів України. Відповідно до ч. 2 ст. 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Жодним нормативно-правовим актом не передбачено право Кабінету Міністрів України на реалізацію та здійснення законодавчих функцій. Більш того, Кабінет Міністрів України не має права звужувати чи зменшувати обсяги прав та свобод, передбачених Конституцією чи іншими законами.

Як зазначалось вище, порядок погодження вилучення земельних ділянок лісового господарства визначено, зокрема, Земельним кодексом України, Лісовим кодексом України, Законом України «Про землеустрій».

Розпорядження Кабінету Міністрів України, як підзаконний нормативно-правовий акт, приймається на підставі Конституції та законів України і не може їм суперечити. Разом з тим, своїм розпорядженням Кабінет Міністрів України зупинив дію норм вказаних вище законів.

Отже, вирішивши підзаконним актом (розпорядженням, яким зупиняється дія закону, що Конституцією України віднесено до повноважень парламенту – Верховної Ради України, як єдиного законодавчого органу в Україні (ст. 75, п. 3 ч. 1 ст. 85, ст. 91 Конституції України)) питання, віднесене до сфери законодавчого регулювання, Кабінет Міністрів України діяв з перевищенням повноважень та у спосіб, що не передбачений Конституцією та законами України, а отже, порушив, крім вищезазначених, і норми ч. 2 ст. 19 Конституції України, які зобов'язують органи виконавчої влади здійснювати повноваження у встановлених Конституцією межах та діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України (ч. 3 ст. 113), за якою Кабінет Міністрів України у своїй діяльності керується, зокрема, Конституцією України (ч. 1 ст. 117), за якою Кабінет Міністрів України видає постанови і розпорядження в межах своєї компетенції.

Розпорядження, що не пройшли державну реєстрацію у Міністерстві юстиції України, не можуть вважатися нормативно-правовими актами.

З практичної точки зору, якщо вірно побудувати стратегію ведення судового процесу, вірогідність задоволення позовних вимог досить велика. Існує непоодинокі судові рішення, в тому числі й вищих інстанцій, в яких подібні позови були задоволені. Вважаємо, що в обґрунтуванні своєї правової позиції також необхідно зазначати, що розпорядження № 610 не відповідає нормам Конституції.

Наприклад, пленум Верховного суду України у своїй постанові від 01.11.96 року № 9 «Про застосування Конституції України при здійсненні правосуддя» зазначив таке: «...згідно з ч. 2 ст. 57 Конституції України є не чинними, а отже, не можуть застосовуватись ті закони та інші негативно-правові акти, що визначають права і обов'язки громадян, які не доведені до відома населення у встановленому законом порядку. Це означає, що судове рішення не може ґрунтуватись на неоприлюднених нормативно-правових актах такого змісту. Судам необхідно виходити з того, що нормативно-правові акти будь-якого державного чи іншого органу підлягають оцінці на відповідність як Конституції, так і закону. Якщо при розгляді справи буде встановлено, що нормативно-правовий акт, який підлягав застосуванню, не відповідає чи суперечить закону, суд зобов'язаний застосувати закон, який регулює ці правові відносини...».

Більше того, розпорядження № 610 не є нормативно-правовим актом, оскільки не пройшло реєстрацію в Міністерстві юстиції України.

Додатковим аргументом може слугувати наявність колізії норм розпорядження № 610 з нормами законодавства, що мають вищу юридичну силу.

В ухвалі Вищого адміністративного суду України від 26.01.2010 року № К-52674/09 вказано, що розпорядження не узгоджується з повноваженнями та способом реалізації владних управлінських функцій КМУ, спірні питання врегульовані Земельним, Лісовим кодексами України. Жодною нормою зазначених кодексів не передбачено права КМУ на зупинення реалізації положень даних кодексів.

Зазначеним розпорядженням КМУ, по суті своїй, ввів мораторій, яким унеможливив реалізацію права юридичних осіб та громадян на набуття права на земельні ділянки, тим самим перевищив надану йому компетенцію у сфері земельних та лісових відносин.

Таким чином, Вищий адміністративний суд (судові рішення якого суди нижчих інстанцій повинні приймати до уваги під час ухвалення рішення) визнав, що розпорядження № 610 протирічить нормам кодексів та інших законів.

Додатковим доводом в суді на користь позивача може також слугувати посилання на те, що відповідний державний орган, у разі виявлення протиріч між актами законодавства відносно його повноважень, вправі керуватись у своїй діяльності нормативно-правовим актом вищої юридичної сили.

Ухвала Вищого адміністративного суду України від 01.04.2010 року № К-36621/09 містить наступне обґрунтування зазначеної думки: «...розпорядження Кабінету Міністрів України може видаватися лише на основі та на виконання Конституції та законів України, воно не може містити в собі обмеження щодо здійснення державним органом своїх функцій, які прямо передбачені законом. В цьому випадку перед відповідачем постало питання переваги акта Кабінету Міністрів України чи Закону України, яке, враховуючи викладене, вирішується на користь закону...».

Не головним, але від цього не менш обґрунтованим, є посилання на дію законодавства в часі.

Згідно ст. 58 Конституції України, закони та інші нормативно-правові акти не мають зворотної дії в часі, крім випадків, коли вони пом'якшують або скасовують відповідальність особи.

Така норма може стати у пригоді, якщо розробка землевпорядної документації розпочалась раніше ніж було видано розпорядження № 610.

Проте не слід забувати, що існує й негативна судова практика. В подібних рішеннях суд взагалі не звертає увагу на чисельні невідповідності розпорядження № 610 Конституції України. Більш того, суд навпаки зазначає в обґрунтуванні рішення, як підставу для відмови у задоволенні позовних вимог, що розпорядження № 610 не скасоване, а отже є чинним (постанова Вищого господарського суду України від 06.10.2009 року у справі № 39/45).

Але зазначимо, що у справі, яка розглядалась господарськими судами, представники позивача, мабуть, дещо невірно вели захист інтересів позивача, оскільки не приділяли уваги більш детальному обґрунтуванню невідповідності розпорядження № 610 положенням Основного Закону.

Можливо, були і якісь інші «підводні камені», подібні нюанси не відомі, проте, як ми вважаємо, саме з цих підстав результат розгляду справи не був позитивним для позивача.

ВИСНОВОК:

Підсумовуючи все, що було висловлено в даній статті, доцільно буде зробити наступний висновок.

У випадку, коли особа зіштовхнулась з проблемою неможливості погодження землевпорядної документації щодо зміни цільового призначення земель лісового фонду, перспективним способом захисту її інтересів можна вважати звернення до судових органів з проханням зобов'язати відповідні органи (в тому числі й спеціалізовані державні або комунальні лісогосподарські підприємства) розглянути питання щодо можливості погодження проекту землеустрою.

При цьому, одним із основних доводів неправомірності дій згаданих органів відносно відмови у погодженні відведення земельної ділянки із земельно-лісового фонду має бути посилання на невідповідність розпорядження № 610 нормам Конституції України, Лісового та Земельного кодексів України.

В'ячеслав Ларченко, юрист АО «Солодко і партнери»

Микола Пономарьов, юрист АО «Солодко і партнери»

Джерело - Солодко и партнери