Лесная политика России выстраивалась постепенно благодаря последовательным действиям правителей страны начиная с Петра Великого, заложившего ее фундаментальные основы. Работа по созданию целостной системы государственного управления российскими лесами завершена его правнуком – Императором Павлом I. Главный акцент был сделан на специалистов лесного хозяйства, правильно размещаемых по вертикали управления. Павел I окончательно выстроил вертикаль управления казенными и остальными лесами, создав Лесной департамент при Министерстве земледелия и государственных имуществ.

Лесной департамент управлял лесами России, опираясь на 50 территориальных органов Министерства (14 управлений государственных имуществ и 36 управлений земледелия и государственных имуществ). Каждое территориальное управление определяло ведение лесного хозяйства в одной – двух губерниях. Территория управления делилась на районы, а те, в свою очередь, – на лесничества. За ведение лесного хозяйства на территории одного района отвечал лесной ревизор. По площади и функциям лесничества тех времен в определенной степени соответствовали нынешним лесхозам. При этом лесничества были лесными учреждениями, построенными по централизованному принципу управления, который в сочетании с принципом единоначалия традиционно сохраняется в государственной системе как наиболее эффективный способ управления большими территориями и в настоящее время.

В современном мире лесная политика – жизненно необходимый атрибут государственности, поскольку любая страна является если не производителем, то уж обязательно потребителем лесной продукции. Особое значение лесная политика имеет в стране, наделенной природой существенными объемами лесных ресурсов, при условии включения лесов в систему национальных ценностей.

Короче говоря, лесная политика (если в ней есть потребность) – дело национальное, государственное, а не только ведомственное. Это важно понимать, особенно в связи с обсуждением проекта нового Лесного кодекса. Считаем, что в иерархии понятий Лесной кодекс может быть только производной величиной от лесной политики и уж никак не должен подменять ее. Как Конституция России является основным законом, который реализуется через законодательную систему страны, так и лесная политика должна предшествовать Лесному кодексу. В этом смысле лесная политика – это конституция лесного хозяйства и лесопромышленного комплекса вкупе с природоохранной политикой.
Различают внешние и внутренние вопросы национальной лесной политики. Внешние связаны с участием государства в обеспечении наиболее благоприятных для своих национальных предпринимателей условий доступа к мировым рынкам сбыта (предложения) лесной продукции, к новейшим технологиям развития лесного сектора в целом. Они также включают вопросы регулирования национального импорта (экспорта) лесной продукции.

Совокупность внешней лесной политики разных стран питает непрерывный международный переговорный процесс по лесам, причем совершенно независимо от членства стран во Всемирной торговой организации, поскольку вопросы лесной политики гораздо шире вопросов лесной торговли. При этом национальное правительство обеспечивает и участие государства в международном переговорном процессе по лесам, и выполнение формальных и неформальных национальных обязательств, проистекающих из факта международного разделения труда, из членства государства в ООН и в других международных межправительственных и региональных процессах.

В настоящее время все вопросы внешней лесной политики любой страны в глобальном масштабе координирует Лесной форум ООН (UNFF), на европейском уровне – еще и Министерская конференция сохранения лесов Европы (MCPFE), вопросы лесной политики стран-производителей и стран-потребителей тропической древесины – Международная организация тропической древесины (ITTO).

В России вопросами внешней лесной политики всегда занимались первые лица государства и правительства. Достаточно вспомнить Указ Императора Павла I от 10 сентября 1798 г. «О непозволении рубить корабельные леса в казенных дачах и о пресечении отпуска всякого леса за границу», направленный на ужесточение правил экспорта древесины. Советская Россия в 1920-е годы приступила к регулированию вопросов экспорта для получения конвертируемой (твердой) валюты через лесные концессии, опираясь на распоряжение Председателя Правительства (Совнаркома) В. И. Ульянова (Ленина). Затем введена государственная монополия на экспорт, и только с началом либерализации экономики в 1992 г. экспортом древесины стали заниматься все, кому не лень. В настоящее время общее число экспортирующих древесину компаний превышает 20 тыс.

В советский и постсоветский периоды истории внутренняя лесная политика традиционно направлена на регулирование следующих вопросов:

собственность на леса и передача участков лесного фон да в аренду, концессию и т. п.;

организация, ведение лесного хозяйства и лесопользования в рамках национальной политики природопользования и охраны природы;

конкуренция за землепользование с сельским хозяйством, за строительство поселений и транспортной инфраструктуры;

сохранение и поддержание биосферных функции лесов, сбережение особо ценных участков лесов, развитие рекреационного использования лесов;

организация системы лесоучетных работ (инвентаризация, картирование, лесная статистика), лесоустройство, экологическое планирование и составление планов (проектов) организации и ведения лесного хозяйства, отпуск (продажа) растущего леса;

сохранение лесов и их биологического разнообразия;

лесовосстановление и поддержание продуктивности лесов;

охрана и защита лесов от пожаров, вредителей, болезней и промышленного загрязнения;

лесопользование, переработка лесных ресурсов, производство лесной продукции;

развитие рынков спроса на лесоматериалы и лесной торговли в субнациональном, национальном, региональном и глобальном аспектах.

История свидетельствует о том, что в царской России основное содержание национальной лесной политики заключалось в бесперебойном обеспечении лесоматериалами государственных нужд, определявшихся стратегически важными задачами государства. Эти задачи и фундаментальные основы лесной политики России с XVIII по XX в. обусловливали достижение четырех стратегических целей:

охрану леса от расхищения и пожаров;
регулирование лесопользования и лесной торговли;
регулирование ведения лесного хозяйства и лесовосстановления (независимо от вида собственности на леса);
исследование лесных запасов страны.

В течение трех веков успешно решались четыре стратегические задачи экономического развития России: обеспечение лесоматериалами военных, производственных, торговых нужд и населения.

Сообразно с национальной спецификой взаимоотношений между государством, населением и природными ресурсами сформировались такие фундаментальные основы лесной политики России, как:

монополия государства на все решения в области лесного хозяйства и лесопользования;
прочная научная платформа развития и ведения лесного хозяйства и лесопользования;
детализированные законодательно-нормативные условия ведения лесного хозяйства и лесопользования;
повсеместное проведение обязательного лесоустройства;
платность лесопользования;
вертикальная система управления лесами и контроля над лесопользованием в части объемов, качества, сроков рубки и обязательного лесовосстановления лесосек.

Все действия по управлению лесами в России всегда опирались на несколько базовых нормативных документов (план ведения лесного хозяйства по результатам лесоустройства, правила отпуска леса, правила рубок и т. д.) и замыкались на лесничем и аппарате специалистов лесного хозяйства, которым предоставлялась свобода в принятии решений.

Согласно целям лесной политики базовые документы всегда регламентировали деятельность лесной охраны (лесной стражи) и были направлены на установление правил лесоустройства, регулирование правил и порядка отпуска растущего леса лесопользователям в рубку, на определение метода расчета таксовой цены древесины, регулирование пользования защитными лесами, порядок и способы ведения лесного хозяйства и лесопользования. Преемственность законодательно-нормативной базы лесного хозяйства обусловлена спецификой лесного хозяйства вообще и географическими особенностями страны в частности.

Внутренняя лесная политика России до настоящего времени находится под прессом гигантских размеров территории, поскольку отсутствие транспортной инфраструктуры на большей части лесного фонда определяет экономику лесозаготовок и вывозки древесного сырья. До сих пор зимой в качестве дорог используются многочисленные реки и водоемы, причем зимняя вывозка заготовленной древесины доминирует (более 60 % объема всей вывозки).

Если не углубляться в весьма поучительные детали лесной политики России XVIII –XX вв., то можно сказать, что она имела ярко выраженный имперский характер. И это неслучайно. Ведь Россия была империей, и ее строители – от Петра I до Николая II – максимально использовали разведанные природные ресурсы для роста благосостояния и укрепления мощи государства. А после ликвидации СССР не было объективных причин переформулировать лесную политику страны. Поменялась только лексика, а не идеология лесного хозяйства и всего лесного сектора, поскольку Российская Империя весьма быстро восстала в образе советской рабоче-крестьянской империи – СССР. Соответственно этому в новом государстве не изменилась ни система лесного хозяйства, ни его организационная структура.

Объективные внешнеполитические, а не экономические причины изменений в лесной политике возникли после проведения Конференции ООН на высшем уровне по окружающей среде и развитию в Рио-де-Жанейро (1992) и принятия Правительством России Концепции устойчивого развития (1994). Суть решений и рекомендаций мирового сообщества заключается в простой и емкой формуле: «Устойчивое управление лесами и лесным хозяйством без разрушения лесных экосистем (экосистемный принцип ведения лесного хозяйства)». В этом состоит и основной принцип лесопользования, обеспечивающий устойчивое развитие национального лесного сектора любой страны и лесного сектора мировой экономики в целом. Собственно на данном принципе и строится современная лесная политика. На практике это означает, что в стратегическое планирование развития лесного хозяйства и всего лесного сектора должны быть включены задачи по решению следующих проблем:

сохранение биологического разнообразия;
исключение фрагментации лесов при лесопользовании;
полная утилизация отходов лесопиления и деревопереработки, а также всех видов отходов, связанных с полным циклом лесовыращивания, лесозаготовки и деревопереработки;
противодействие незаконным лесозаготовкам;
учет интересов местного населения и коренных народов в развитии лесопользования и деревопереработки;
участие всех заинтересованных групп населения в принятии решений по развитию лесного хозяйства, лесопользования и лесного сектора в целом, поскольку при экосистемном принципе ведения лесного хозяйства полный цикл трансформации лесных экосистем измеряется столетиями.

Переход от плановой к рыночной экономике в лесном хозяйстве повлек за собой замену института лесосырьевых баз, выделяемых для лесной промышленности, на институт аренды лесов и лесных аукционов. Однако это не внесло принципиальных изменений во внутреннюю лесную политику России. Лесное хозяйство по-прежнему выполняет функции сырьевого придатка, правда, уже частных предприятий лесной промышленности, оставаясь при этом иждивенцем госбюджета. Более того, лесные ресурсы, как и многие другие природные ресурсы нашей страны, становятся сырьевым придатком мировой экономики. Лесной доход по факту принадлежит не собственнику лесов – Российской Федерации, а экспортерам и перекупщикам российской древесины. Это еще один довод в пользу того, что нам нужна новая лесная политика.

Переход к рыночной экономике в России произошел не по европейскому и даже не по североамериканскому вариантам (подразумевающим, что вместе с демократией и всеми присущими ей либеральными ценностями строится общество потребления, в котором основополагающим принципом является верховенство закона, единого для всех – и для президента, и для лесника), а совершенно оригинально. Новые правители России использовали трактовку верховенства закона в демократическом обществе таким образом: что не запрещено, то разрешено. Следствием чего стало практически единовременное в 1991 –1993 гг. закрепление национального богатства за ограниченным числом собственников (около 5 % населения). Все, кто захотели и смогли, стали наживаться, а остальные даже не поняли, что произошло. Население резко расслоилось на бедных, очень бедных и богатых.

Обруганная и формально упраздненная система авторитарного управления плановой экономической системой ожила в форме управляемой демократии. Соответственно этому плановая экономика превратилась в административно-рыночную экономическую систему, в которой ключевую роль играет не капитал и даже не команда сверху, а государственный чиновник. В этих условиях государству для выполнения обязанностей собственника российских лесов, в частности по полномерному участию в развитии внутреннего лесного рынка, недостаточно было определить правила и порядок пользования лесными ресурсами.

Нужно было дать государственным чиновникам программу действий в области лесного хозяйства, лесной промышленности и лесного сектора экономики в целом, включая вопросы экспорта – импорта лесной продукции. Такой программой мог бы стать только официальный документ о государственной лесной политике, утвержденный Президентом или Правительством России. Необходимость этого была настолько явной, что вскоре за принятием Лесного кодекса РФ (1997) разработана (фактически в дополнение к нему) Концепция устойчивого управления лесным хозяйством и лесами Российской Федерации (1998). После реформирования федеральных органов власти в 2000 г. в следующем году МПР России разработало Основы (концепцию) государственной политики в области природопользования и использования минерально-сырьевого комплекса, составной частью которых были вопросы лесопользования и организации лесного хозяйства. Почему-то федеральное руководство лесным хозяйством развернуло эти вопросы в самостоятельную Концепцию реформирования организационной структуры управления лесами (опубликована Департаментом использования и восстановления лесного фонда МПР России в газете «Лесная Россия». 2001. № 1). Хотя понятно, что организационная структура управления лесами есть производная величина от принятой государственной лесной политики.

Смена руководства Лесной службы МПР России привела к тому, что в 2002 г. разработана, а в начале 2003 г. принята Концепция развития лесного хозяйства Российской Федерации на 2003 –2010 гг., одобренная распоряжением Правительства от 18 января 2003 г. Она не была даже похожа на эскиз документа о государственной лесной политике, потому что касалась вопросов регулирования лесопользования. Одновременно в Департаменте лесопромышленного комплекса Минпромнауки России были разработаны, а в ноябре 2002 г. на заседании Правительства рассмотрены и приняты Основные направления развития лесной промышленности России – программа, определяющая пути стратегического развития данной лесной отрасли. В этом документе не было ни слова о лесном хозяйстве, поэтому его трудно назвать дополнением к лесной политике России или ее основой.

Таким образом, Правительство так и считает лесное хозяйство сырьевым придатком лесной промышленности. Это означает, что оно не понимает, какие колоссальные доходы можно извлекать из федеральной государственной собственности – лесного фонда, если взяться за дело с умом, а не надеяться на то, что если все государственное достояние скорее распродать и передать в частные руки, то частный собственник решит накопившиеся проблемы. К чему это приводит, мы все прекрасно знаем из истории: сиюминутная выгода господствует в принятии большинства решений в частном секторе, и леса вырубаются.

Справедливости ради следует добавить, что в 2002 г. Президиум Государственного совета РФ, учитывая актуальность и важность проблемы самой низкой в мире эффективности отечественного лесного хозяйства, учредил специальную рабочую группу под председательством губернатора Новгородской обл. М. М. Прусака. Ей поручили подготовить до клад и рекомендации по устойчивому развитию лесного хозяйства и лесопользования в РФ. Доклад был заслушан на заседании Президиума Госсовета, состоявшемся 3 июня 2002 г.

Доклад зафиксировал факт, что ликвидация Федеральной службы лесного хозяйства России и передача функций государственного управления лесным хозяйством в МПР России не решили ни одной проблемы лесного хозяйства, а только усугубили их. В рамках своего мандата рабочая группа выработала мнение, согласно которому огромный потенциал российских лесов, являющихся федеральной собственностью, может стать базой для устойчивого экономического развития страны. Было подчеркнуто, что именно в лесном секторе экономики имеются все предпосылки для естественного мирового лидерства России. Кроме того, поскольку в подготовке этого доклада принимали участие ведущие отечественные ученые и специалисты лесного хозяйства, лесной промышленности, деревопереработки, лесной торговли и охраны природы, в нем сформулированы многие важные аспекты новой лесной политики страны. Однако они оказались невостребованными Правительством из-за ортодоксальной позиции Минэкономразвития и торговли, суть которой заключается в том, что только частный сектор может успешно вести дела в рыночной экономике. Но у нас есть собственный национальный опыт, доказывающий, что только при участии государства (как собственника) пользование лесными ресурсами может быть организовано таким образом, чтобы не противоречить росту общегосударственной и глобальной значимости российских лесов при одновременном удовлетворении интереса частных владельцев в получении древесины для продажи или переработки.

Следовательно, у лесопромышленника, тем более частного, тоже должна быть политическая директива в виде документа о национальной лесной политике, чтобы он больше не думал о лесе и лесном хозяйстве страны, как о сырьевом придатке лесной промышленности или растущем складе сырья для лесозаготовок. Поэтому смена приоритетов исключительно экономических экологическими и социальными (ведь в целом ряде территорий экологические аспекты управления лесами явно доминируют) должна быть отражена в лесной политике, а потом закреплена и в лесном законодательстве РФ.

Рост глобальной экологической значимости российских лесов предъявляет к ведению лесного хозяйства новые требования – быть более понятным и прозрачным для населения и мирового сообщества. С этой целью нужно использовать новые инструменты планирования и отчетности в соответствии с уже взятыми на себя международными обязательствами. Вовлечение России в мировые торговые потоки и рост отечественной экономики обусловливают увеличение объемов лесопользования, переработки древесины, внутреннего потребления и экспорта лесоматериалов. Многие социально-экономические проблемы России могут быть решены путем расширения использования древесины и новых материалов на ее основе, например в жилищном и особенно в сельском строительстве. Такие жилища не только экологичнее, но и менее энергоемкие, что немаловажно в нашем климате, где отопительный сезон длится восемь месяцев. Несомненно, без участия России решить такие глобальные проблемы, как изменение климата, сохранение биоразнообразия, обеспечение мировой экономики лесной продукцией и многие другие, практически невозможно.

Для того чтобы решение связанных с лесами глобальных проблем стало выгодным России, должны быть сформулированы наши интересы как элемент внешней лесной политики государства. Это обязательное условие, иначе Россия волей-неволей вынуждена будет отстаивать интересы других стран. Не вызывает сомнения и то, что многие вопросы внутреннего развития страны не могут прагматично и успешно решаться без соответствующей лесной политики.

Документ о национальной лесной политике подлежит самому широкому обсуждению. Ведь лес растет медленно, и за ошибки Правительства по управлению лесами будут расплачиваться три-четыре поколения россиян. При этом следует честно сказать, что выстраивание рыночных отношений между лесным хозяйством и лесопромышленником не может само по себе обеспечить развитие лесного сектора, поскольку этот рост ограничен природными возможностями лесных экосистем России. Например, воспроизводство лесов практически всегда требует дополнительных затрат, сумма которых может превышать стоимость извлекаемых лесных ресурсов. Поэтому существует угроза дефицита лесных ресурсов, используемых действующей экономической системой.

Внешним условием развития лесного хозяйства любой страны являются лесные рынки (внутренний и внешний), конкуренция за землю между сельским и лесным хозяйством, а также спрос на землю со стороны транспортного, промышленного и жилищного строительства. Все вместе взятое конкурирует с величиной спроса граждан страны на первичные ценности, из которых чистая вода, чистый воздух и возможность рекреации в лесах являются наименьшими по величине. Но есть еще глобальные ценности и планетарные функции лесов (биологическое разнообразие, регулирование климата, стока воды и т. д.). Мировой опыт показывает, что без мощного и эффективного лесопромышленного комплекса не удается успешно развивать лесной хозяйство и обеспечивать устойчивое управление лесами. Это целиком и полностью относится и к России. Поэтому в лесной политике необходимо определить переходные периоды развития. Один из первых – это период перехода к экосистемному лесному хозяйству, который, по нашим оценкам, займет около 30 лет.

Как должны соотноситься между собой элементы внешней и внутренней лесной политики России?

Несмотря на активное участие российских представителей в работе международных организаций системы ООН, межправительственных и региональных организаций, прямо или косвенно связанных с лесами и лесным хозяйством (особенно в работе Лесного форума ООН), до сих пор не разработан документ о внешней лесной политике, регламентировавший бы данный вид деятельности. Для его создания не обходимо четко определить интересы России в мировой экономике и глобализации лесного хозяйства, особенно в отношении лесов бореальной зоны, древесные запасы которых поступают на мировой рынок лесоматериалов и составляют в нем более 60 %.

Следует хотя бы на среднесрочную перспективу определить номенклатуру лесной продукции, которую целесообразно производить из российской древесины для того, чтобы получить максимальную отдачу от лесопользования, развивая и внутренний, и внешний рынки потребления. Таким образом, нужна соответствующая научно-техническая составляющая лесной политики: какие технологии и лицензии будут задействованы для инновационной деятельности в лесном секторе и охране природы. Разумеется, необходимо применить и адекватные экономические процедуры с тем, чтобы в частном секторе возникла потребность обновить технологии переработки древесины и полного использования всех отходов производства.

Лесопромышленники давно уже пришли к аналогичным выводам, поэтому государству следует обеспечить их участие в выработке соответствующего раздела национальной лесной политики.

Новая лесная политика должна предусмотреть эффективное сотрудничество административных органов государства с частным сектором, неправительственными организациями, учеными и в конечном итоге с народом России. Органам государственного управления лесным хозяйством надо приступить к решению таких задач, как достижение общегосударственного, общенационального согласия в вопросах поддержания сохранности и жизнеспособности лесных экосистем. Одновременно общество и государство должны отказаться от узковедомственного определения размера ежегодного пользования лесом. Отказ от такой стратегии затрагивает традиционно считающиеся незыблемыми основы лесоустройства и ведения лесного хозяйства с позиций простого воспроизводства изымаемых при лесопользовании лесных ресурсов.

Экономическую активность в лесном хозяйстве нужно на править на обеспечение экологически безопасного взаимодействия лесной промышленности и лесных экосистем, на благополучии которых собственно и базируется благополучие всего лесного сектора экономики. Устойчивое управление лесным хозяйством напрямую зависит от продуктивности лесов, а она, в свою очередь, снижается в результате хозяйственной деятельности и в частности загрязнения окружающей природной среды. Антропогенное (в том числе техногенное) загрязнение пока является обязательным следствием экономического развития даже в развитых странах.

Итак, к числу стержневых элементов новой лесной политики России надо отнести дифференцированный подход к организации лесного хозяйства и установлению интенсивности ведения лесопользования, опираясь на научные данные и прогнозы, а не на сиюминутные показатели спроса и предложения на лесном рынке, как это делают частные предприниматели.

Применительно к нынешней социально-экономической ситуации в стране это означает, что прежде всего нужно определить цели управления лесным фондом, в которых должны быть учтены интересы государства и частных владельцев. Для этого необходимо классифицировать территорию лесного фонда по целям управления, главнейшей же целью должны быть признаны (и зафиксированы в национальной лесной политике) сбережение и улучшение лесов как социальная, экологическая и экономическая ценность национального и глобального значения. Конкретно это выражается в выделении и законодательном закреплении территорий лесного фонда в рамках земельного баланса лесхозов федерального органа исполнительной власти в области лесного хозяйства и в создании дифференцированной нормативной базы управления лесным фондом (согласно принятым целям управления им), а также в уточнении принципов выделения лесов, где возможна эксплуатация (эксплуатационные леса).

Основными элементами внутренней лесной политики России должны стать лесоучетные, лесопроектные, лесоохранные и лесовосстановительные работы, которые будут финансироваться из госбюджета и включать в себя периодические и ежегодные виды работ по инвентаризации и картографированию лесного фонда, регулярному лесоустройству лесхозов и учету показателей лесного фонда, включая учет темпов поглощения атмосферного углерода и эмиссии парниковых газов лесным фондом. 

Считаем, что должны быть реформированы и лесхозы, и система обязательств государства по отношению к управлению своей собственностью – лесным фондом. В противном случае, административная реформа останется в истории лесного хозяйства очередной имитацией активной деятельности чиновников. Рассматриваемое как основа продолжения реформ лесного хозяйства разделение функций государственного управления лесным хозяйством и хозяйственных функций, осуществляемых лесничествами и лесхозами, требует отдельного анализа. Исходя из того, что до сих пор не найдены экономические предпосылки для реформирования системы обязательств государства по отношению к лесам, реформа лесхозов должна быть отложена.

Принципиально важным с точки зрения нашего общего будущего является то, что Правительство РФ в документе о лесной политике страны должно определить, каким мы хотим иметь лесное хозяйство в XXI в. При сохранении нынешнего объема обязательств, охватывающих площадь лесного фонда почти в 1,18 млрд. га, лесному хозяйству трудно стать доходным, поскольку большая часть прибыли остается у лесопромышленников, а государство не получает даже ренты от использования своей собственности.

А. И. ПИСАРЕНКО, 
академик РАСХН, президент Российского общества лесоводов;

 
В. В. СТРАХОВ, 
доктор сельскохозяйственных наук, директор ВНИИЦлесресурса

Источник - Лес как природный фактор