2017 год.
15 ноября 2017 года на заседании Кабмина была принята некая, никому не ведомая редакция «Стратегии реформирования лесной отрасли до 2022 года». На следующий день, «слитый» неведомо кем, «инсайдерский» проект принятой Стратегии был размещен на Украинском лесном портале. Предполагалось, что этот документ есть тем самым, утвержденным правительством…. При этом, кабминовский портал утверждал, что действительно, проект такой Стратегии одобрен без обсуждения. Причем с подачи Министра агрополитики Кутового Т.В., который, напомню, не занимает эту должность более полугода.
Практически для всех, кто «в курсе вопроса» такое событие стало шоком: содержание «инсайдерского» документа было далеко не тем, что обсуждалось на рабочей группе Гослесагентства. Напомню, первый проект Стратегии образца июля 2017 года был размещенный на сайте лесного ведомства (назовем его условно – Стратегия-1). Его содержание нельзя назвать полноценным: претензий к нему было более чем достаточно. В сентябре текущего года рабочей группой Гослесагентства он был изменен и дополнен.
Вторая редакция Стратегии (условно –Стратегия-2) стала предметом обсуждения круглого стола, состоявшемся 07 ноября в представительстве Всемирного банка. В частности, документ предлагал создание областных обьединений лесхозов сферы Гослесагентства с довольно ограниченными полномочиями. При этом сохранялись существующие предприятия. Опять же, проект был далеко неидеальным: решений значительной части проблем украинского леса не предлагалось, часть решений вызывали сомнения в эффективности. Присутствующая на заседании замминистра агрополитики по вопросам евроинтеграции Ольга Трофимцева заверила участников, что обсуждение документа будет продолжено: министерство готово проводить согласовательные мероприятия с заинтересованными сторонами. Намеков на то, что обсуждаемый документ окажется на заседании правительства уже на следующей недели не прозвучало. Такая позиция была абсолютно логичной, поскольку документ нуждался в доработке.
Но «новоявленный» вариант Стратегии (условно- Стратегия-3) даже и близко не учитывал основных предложений двух предыдущих редакций. Вместо этого предлагалось проведение «оптимизации и реорганизации структуры и функций субьектов хозяйствования государственной формы собственности в лесной сфере и передача функций осуществления хозяйственной деятельности в сфере лесного и охотничьего хозяйства новосозданному субьекту хозяйствования государственной собственности, полномочия относительно управления корпоративными правами которого будет осуществляться Кабмином». При чем, их текста документа следовало, что это всех гос. лесхозов, а не только сферы управления Гослесагентства. Проще говоря, предлагалось реорганизация (слитие) существующих государственных предприятий, создание акционерного общества государственной формы собственности, учредителем которого станет государство в лице того же Кабмина. Он же будет собственником всех корпоративных прав (т.е. акций). Такой управленческий «пассаж» у специалиста, имеющего представление о сегодняшнем лесном хозяйстве Украины, сразу вызывает шквал вопросов: зачем-почему-для чего-кто-как-когда и т.д. и т.п. ? Но представленная версия документа вразумительных ответов на механизм корпоратизации не давала.
Напомню «цену вопроса»: ядро лесного хозяйства Украины – это около 330 государственных лесохозяйственных предприятий сферы управления Гослесагентства, с валовым доходом более 12 млрд. грн. в год. Из указанного числа предприятий больше 2/3 являются прибыльными. В их пользовании сейчас находится почти 1/6 часть территории страны. Количество работающих- 50 тыс., а также минимум – 200 – 300 тыс. (по некоторым смелым оценкам их около миллиона) специалистов, «примыкающих» к лесу: деревообработка, подрядчики лесных операций и т.д.
Впервые в истории украинского лесного хозяйства, в сжатые сроки со стороны лесной отрасли была организована мощная медийная атака на внезапный правительственный «кульбит». Включены и запущены практически все возможные и невозможные рычаги информационного давления: против выступили местные профсоюзные ячейки лесхозов, часть местных громад, собрания коллективов; направлены сотни обращений во властные структуры, подключены пресс-службы, озадачены об’ективные и неподкупные (иногда и не совсем) местные и центральные СМИ, организованы пресс-конференции и.т.. 23 ноября открыто всеукраинское собрание профсоюзов отрасли с широким участием, в том числе – в.о. министра АПП. Одновременно в ход запущена «тяжелая артиллерия»: обращения к правительству областных рад, петиция группы народных депутатов, выступления с трибуны парламента… Апогеем апофеоза стало проведение 28 ноября практически во всех областях мирных митингов под стенами областных и районных администраций и т.д. Характерно, что Резюме всех мероприятий: не допустить принятие/отменить распоряжение Кабиина по Стратегии реформирования лесного хозяйства от 15.11.2015 года. Кроме прочего, требования протестующих касались возобновить финансирование лесхозов, прекращенное два года назад, запретить концессию и приватизацию лесов. Короче, работники леса призывали власть прекратить непонятные инициативы в лесной отрасли. Даже постороннему наблюдателю было понятно, что «массовое восстание» было согласованно «сверху», и не только профсоюзами.
Интересно, что информационный поток, наводнивший СМИ и Фейсбук, содержал в себе полный спектр негативных оценок в разных формах: от упреков, возмущений, жалоб, угроз до призывов к забастовками. Под час доходило до истерии. Интересно, что лишь незначительная часть таких сообщений/статей имела аналитический характер и трезво давала оценки, какие последствия будет иметь инициатива власти начать акционирование лесной отрасли. Остальные утверждали, что грядет неминуемая приватизация лесов, произойдет некий лесной апокалипсис, и потеряется пресловутый «эколого-социально-экономический» баланс» (кстати, давно потерянный с точки зрения здравого смысла), ну и сбудутся все другие негативные пророчества. Как водится, присутствовали ставшие типичными слезливые призывы защитить от уничтожения неких варваров «зеленые легкие планеты».
Интересно отметить, что воспользовавшись моментом, пару глав областных рад (но областей не Юго-востока, а так называемых «ресурсных» областей) открыто заявили, что если государство не знает, что делать с гослесхозами (читай – ресурсом), то местные власти с удовольствием примут их под свое крыло. Ну, мол, децентрализация, вроде шагает по стране…
Один из комментаторов «Украинского лесного портала» заметил, что в медийном отпоре лесниками побежден здравый смысл, имея ввиду аллогичность некоторых «домашних заготовок» СМИ.
Сопротивление прогрессу или отпор деградации ?
В связи беспрецедентным сопротивлением отрасли, всегда считавшейся спокойной и консервативной, напрашиваются логичные вопросы: что тут хорошо, а что плохо ? Является это саботажем «лесной мафии» прогрессивным реформам, желающей оставить «все как есть», или наоборот – справедливая реакция на необдуманное решение власти. То есть это некое: «я не против колхоза (т.е. реформ) но только не в нашем селе (т.е. отрасли)» или же предупреждение «семь раз отмерь, один раз реформируй!».
Для того, что б объективно разобраться в ситуации, попробую «разложить» ситуацию:
Итак, Лесной кодекс Украины (ст.28) предоставляет полное право Минагрополитики определять стратегию развития в лесной отрасли. То есть, с точки зрения закона, действия были МинАПП формально правомерны. Власть в любой стране имеет право принимать решения об изменении организационно-правовой формы управления отраслями, находящимися в ее управлении. На то она и власть. Тем более, что в «украинском случае» обьект изменений – лесное хозяйство – имеет настолько серьезные недостатки, что последние, кажется уже угрожают существованию ей самой. Речи идет о финансовом параличе десятков лесхозов Юго-Востока, сотнях тысяч кубов «левой» древесины, незаконных рубках, забюрократизированной системе управления, коррупции, кадровой карусели топ-менедежеров без профильного образования, серьезных просчетах в «полурыночной-полусовковой» экономической модели, необдуманных лесоводственных решениях на фоне массовой деградации лесов, полном застое в правовой базе, проигрыше в информационной войне, локальных «перестрелках» с региональными властями, раскрутке тренда «заповедования все и вся», затянувшемся конфликте с деревообработчиками, непонятных законодательных «ноу-хау» в сфере оценки влияния рубок на экологию, блокирование активистами вагонов с лесом и т.д. Список можно продолжать…
То есть, как минимум, присутствуют предпосылки к необходимости серьезных изменений, которые можно обозначить как реформы, или как минимум – «капитальный ремонт». Дальше идти в таком состоянии можно. Но тогда будет еще хуже и еще тяжелее. Пустой, и надоевший всем пиар электронного учета древесины («бирка – это наше все !») явно надолго не поможет. Чем такая хромота закончится – не известно. Надеется на общеукраинское «как-то оно будет» и «давайте не будем лечить пациента, потому что ему будет больно» – далеко не решение проблемы.
Уровень серьезности проблем, возможных решений как минимум, нужно было признать и обьяснить тем, чьих интересов они касаются. Иначе неизбежно возникнет то, что в социальной психологии называется «семантические барьеры»: то есть непонимание между сторонами коммуникации. Тем более, если инициатор общения – власть, в украинском обществе не может использовать феномен авторитета по причине его утраты. Именно по критерию авторитетности решается вопрос доверия к визави. Очевидно, что это не было учтено, что и в том числе и стало причиной жесткого сопротивления.
Мне реакция отрасли на «стратегию-2017» чем-то напомнила поведение жертвы внезапного нападения в уличной драке, загнанной в угол сильным и нападающим. Как известно, в ситуативной драке на улице есть свои, если не правила, то неписанные принципы поведения. Такие принципы имеют одну простую цель – сберечь свое имущество, здоровье и жизнь. Глупо в бою без правил пытаться искать здравый смысл, или навязать нападающему некие правила джентельменского поведения, убеждая логичными аргументами не совершать противоправных действий. Когда местные аборигены начинают группой избивать тебя или пытаются зарезать, ты имеешь полное право резать и бить их куда угодно и чем угодно. В общем виде это называется «право на необходимую самооборону». Как правило, уличная драка «семеро против одного» длится от 20 секунд, максимум – до 5 минут. Исход ее для жертвы нападения часто решается нестандартным поведением и яростным сопротивлением последнего. Иначе стая просто добивает ногами или арматурой лежащую жертву… Если не справишься – беги. Иначе потом твое имя окажется в некрологе местной газетки, а место убийства в переулке с дешевыми искусственными цветами будут еще долго обходить пугливые прохожие. А тонкая папка уголовного производства по факту нераскрытого убийства так и останется где-то пылится в сейфах следователей, меняющихся в ведомственной текучке кадров. Поскольку опера полиции (кстати, уже реформированной) из-за непрофессиональности, немотивированности так и не смогут отыскать подонка. А кстати, если вдруг и получится «раскрыть» – то забюрократизированная досудебного следствия, об’ективная слабость сбора доказательственной базы подобного рода преступлений, и не совсем глупый адвокат перекрутит это как «превышение пределов необходимой самообороны». Осторожные судьи – буквоеды и всемогущие Конвенции прав человека (уличный убийца – он же тоже, вроде как считается человеком), практикой ЕСПЧ вообще смогут отпустить морального урода безнаказанным, в очередной раз предпочтя «процедурность» справедливости.
К чему я привел сей эмоциональный, возможно и не совсем некорректный пример ? Я ни в коей мере не сравниваю МинАПП с гопниками. Безусловно, там работают профессиональные управленцы, специалисты, имеющие самые лучшие намерения, переживающие «за судьбы Родины», трезво анализирующие варианты развития событий в каждой «подопечных» сфер. Но принимая такого рода стратегические решения, в дальнейшем глобально меняющие организационно-правовую структуру, кроме все прочего необходимо учитывать предыдущий опыт принятия подобных решений. Иначе это может превратиться в стойкое «дежа вю» у наблюдателей. Для тех, кто не знает «анамнез» попыток реформирования лесного хозяйства с 2015 года, напомню:
- Единое государственное предприятие (ноябрь 2015 года) – тогдашний глава Гослесагентства ни с того, ни с сего на коллегии МинАПК показал десяток красивых слайдиков, где была описана этакая идея создания «единого лесхоза» Гослесагентства. Предлагалось создать огромное централизованное предприятие гос. формы собственности, по аналогу ГП «Укрспирт», обьеденив финансовые потоки наверху. Слайдики… И больше ничего. Без экономического обоснования, без расчетов, проектов, примеров, программы и т.д. После внутреннего резонанса, изнурительных боев (круглых столов, выступлений в СМИ), тема снята с повестки дня, инициатор идеи ушел в отставку. Все притихли…
- Концессия (июль 2017 года) – замминистра экономики, в очередном порыве распродажи остатков гос. имущества решил, что концессия – есть панацея почти для всех государственных отраслей хозяйства. Поэтому предложил, что Минэкономики планирует передачу в концессию ряда государственных отраслей, в том числе и лесной. То есть, ликвидировать лесхозы, а государственный лес отдать в управление неким «эффективным менеджерам», которые, очевидно будут приносить «мега-прибыли» для государственной казны.
Кстати, специалистов Минэкономики, анализирующих финансовые показатели гос. предприятий, где-то можно понять: 450 млн. грн. чистой прибыли (не считая 5 млрд. налогов и сборов. Для понимания: это всего 1% от всех поступлений в гос. бюджет ) в год от всей лесной отрасли – это очевидно далеко не то, что хочет видеть государство от использования наших лесов. Для сравнения: один государственный аэропорт «Борисполь» в прошлом году принес государству только чистой прибыли в 2,5 раза больше чем около 250 лесхозов. Тут не то что специалиста, даже у наблюдателя, не знающего налоговой нагрузки, рыночного спроса на древесину, может возникнуть закономерный вопрос: чем они там в лесу занимаются ? Хотя не спорю, что тема лесной прибыли – предмет отдельного тяжелого разговора.
Опять же, про намерение власти отдать леса в концессию никто ни кого не предупреждал. Кстати, до сих пор официального отказа от такого решения не озвучено.
- Корпоратизация (ноябрь 2017 года) – новый сюрприз: Уже в виде конкретного правового решения – распоряжения Кабмина, причем формально принятого. На этот раз, в документе, притащенном из Кабмина некими «папарацци», было указано, что грядет сокращение и реорганизация (на юридическом языке это означает: слитие, присоединение, разделение и преобразование) структуры существующих субъектов хозяйствования. Отмечалось, что функции хозяйственной деятельности будут переданы новосозданному суб’екту хозяйствования с корпоративными правами. Разбирать, что именно было в голове у создателей такого рода «полулегальных» нормативов – дело крайне неблагодарное. Да и к гадалке ходить в такой ситуации – моветон.
Но совершенно очевидно, что если речь идет о реорганизации структуры/функций лесхозов, и одновременно – об их передачи новому субъекту з корпоративными правами, то имеется ввиду слияние (либо всех либо части) лесхозов в одно юридическое лицо. Которое еще при этом подлежит акционированию. Согласно Закона «Об акционерных обществах», и устаревшему указу Президента №210 от 15.06.1993 года, корпоратизацией называется преобразование государственных предприятий в публичные акционерные общества (ПАО). При чем, во-первых, это ПАО у кого-то должно принять функцию хоз. деятельности (сейчас это право находится у гослесхозов). во-вторых такой субъект хозяйствования должен быть настолько крупным, что собственником его акций должно стать ни Министерство или Фонд гос.имущества, а сам Кабмин.
Вывод напрашивается очевидный: авторы документа имели однозначные намерения реорганизовать все лесхозы в одно публичное акционерное общество, находящееся в полной (или неполной – не известно ) государственной собственности под управлением Кабмина.
Отмечу и огромные вопросы к процедуре прохождения распоряжения. В соответствии с регламентом Кабинета Министров, нельзя просто так, «с бухты-барахты», притащить на заседание министров черновик некого распоряжения, подсунуть его в общий список для утверждения, а потом забрать «ненадолго», с просьбой школяра мол, «Марь Иванна, я вот тут принес.., но хочу еще переговорить с одноклашками, допишу кое-шо, и завтра вам принесу обратно..».
Согласно закона «О Кабмине» и правительственного регламента, принятию всех распоряжений предшествует бюрократизированная процедура. Проекты решений имеет право разрабатывать только профильное министерство – главный разработчик, компетенция которого определяется как доминирующая. Документ подлежит согласованию со смежными министерствами, компетенция которых распространяется на «профильные» сферу отношений. С Минфином и Минекономики согласовываются все проекты распоряжений. Далее правовой документ проходит через Минюст, который проводит правовую экспертизу, и дает свое заключение. К проекту прилагается пояснительная записка, финансово-экономические расчеты, справка о согласовании, протокол согласования позиций, заключения. Да, и пресс-релиз, где должно быть указано его короткое содержание: что документ принесет стране, как хорошо, и настолько хорошо от него станет отдельным отраслям экономики, цели, сроки и т.д.. Секретариат Кабмина должен вычитать каждое распоряжение/постановление, дать свое заключение. Если документ должен перед этим рассматриваться на правительственном комитете, то его, ко всем прочему, должны завизировать Первый вице-премьер министр, и Вице-премьер министр. И только после таких «хождений» проект распоряжения/постановления могут включить в повестку дня правительства.
На заседании Кабмина, постановления и распоряжения принимаются, если за результатами их рассмотрения не высказано замечаний (параграф 55-1 Регламента Кабинета Министров Украины). Принятые акты подписываются Премьер-министром. После этого внесение в них любых изменении и дополнений (в том числе – исправление орфографических ошибок) категорически не допускается. Это возможно только через принятие решения тем же Кабмином.
Распоряжение Кабмина об утверждении «Стратегии..» не вызвало замечаний: вопрос был проголосован общим списком (поясню: видеотрансляция заседаний правительства – одно из завоеваний украинской демократии). Но почему-то, через несколько дней после принятия, оказалось, что проект «Стратегии..» вовсе и утвержден, да и как бы не совсем одобрен, и принят как-то «формально». Оказалось, что он отправлен то ли на доработку, то ли на согласование в Гослесагентство, или куда-то там еще. И, конечно будет принят после широкого обсуждения с общественностью и т.д..
Очевидно, что в правительстве, именно с этим проектом, который кстати, принимался общим списком из 17 пунктов, что-то пошло не так… «После этого — значит по причине этого» – это логическая уловка, при которой причинно-следственная связь отождествляется с хронологической. Был ли отзыв документа предусмотрен заранее, или причиной его возвращения стал массовый протест – трудно сказать. Но по некоторым характерным признакам, просматривается именно второй вариант.
Но вопрос в другом: формат принятия стратегического решения, затрагивающего напрямую интересы сотен тысяч людей. То есть, КАК это было сделано ?
Уже указывалось, на протяжении четырех месяцев, шел коллективный процесс обсуждения документа. Проведен всего один круглый стол. Кстати. его инициатором стало не МинАПП или Гослесагентство, а представительство Всемирного банка в Украине. В итоге без предупреждения, принимается решение, суть такого даже близко не рассматривалась заинтересованными сторонами…
При всем уважении к бывшим и нынешним руководителям Кабмина, МинАПП, Гослесагентства, они не имеют морального права, не ставя ни кого в известность, одним росчерком пера принимать в «пододеяльном» формате глобальные решения в отношении целой отрасли. Напомню, что правила изменились три года назад, после Революции 2014 года, когда более сотни людей ценой собственной жизни, отстояли право на достойное отношение власти к народу. Кстати, то что правила изменились, власть хорошо знает. Но некоторые руководители высшего звена, очевидно до сих пор это не осознали.
Для сравнения: власти понадобилось около десяти лет, десятки круглых столов и множество консультаций, чтобы провести корпоратизацию такого государственного монстра как «Укрзализныця». В 2014 году был принят специальный закон, где четко закрепили запрет на приватизацию основных активов будущего акционерного общества со 100 % государственным капиталом. Этому предшествовала подготовка к процедуре корпоратизаци.. Кроме прочего, был принят ряд подзаконных актов, направленных на урегулирование спорных вопросов корпоратизации, на процедуру акционирования выделены средства. Перед акционированием «Укрзализныци», правительством утвержден поэтапный 5-летний план ее проведения и т.д..
В отношении лесного хозяйства ничего этого не было сделано, и последствия не заставили себя ждать. Если магистральные (даже не окончательные) решения не имеют экономического обоснования, не учитывают специфики смежных правоотношений, задевают социальные и экологические вопросы, не просчитывая риски и угрозы, то возникает устойчивое чувство, что ситуация приобретает не совсем правильное направление. Тем более, если инициаторы никому не пояснили, как и чем весь этот «замес» должен закончится и для чего он вообще нужен… «Лесная общественность», в условиях дефицита информации, незнания правовых нюансов корпоратизации, ложных стереотипов «корпоратизация – это приватизация, а это значит – дерибан леса и развал отрасли» отреагировала на столь внезапное решение логичным способом – сопротивлением и протестами.
Напрашивается вывод, что если кто-то сильный начал безрассудную игру без правил, то у слабого возникает право защищаться всеми допустимыми способами. То есть, самим нарушать неписанные правила. В итоге, формальными виновниками неправомерных действий становятся оба, хотя юридическая вина лежит на нападавшем.
К сожалению, за четверть века власть практически не научилась создавать эффективные работающие модели, способные приносить добавленную стоимость. Существующие одиночные примеры – скорее исключения из правил, а не закономерность. Производственный потенциал, созданный колоссальным трудом в советский период, и продолжающий работать сейчас – поддерживается скорее не благодаря власти, а благодаря законом экономики. Реальные инвестиции в производство в последние два десятилетия – полная заслуга частного бизнеса.
Масштабная коррупция, бюрократия, смена провластных назначенцев , управление по принципу «оно мне надо», и «что я с этого буду иметь» давно создали у большинства граждан устойчивое недоверие к власти. По сути, такие необдуманные решения нивелируют само понятие «реформа», указывая на непрофессионализм власти. Увы, с учетом происшедшего, будущие продуманные реформаторские попытки решить проблем отрасли, будут восприниматься как минимум, с большим недоверием. Не говоря уже о тех, кто вовсю пользуется существующей ситуацией, сидя на потоках и занося что-то, куда-то, кому-то..
При таком начале, существуют огромные риски, что через пару-тройку министров, ошибка с «реформированием» будет признана очередным руководителем без профильного образования, назначенным неизвестно от какой партии. Тот банально заявит, что мол: «мы делали ставку на акционерное общество, но наша ставка не сыграла». Конечно, по традиции, обвинят «папэрэдника». Ну а виновные, конечно понесут самую «суровую» из всех видов ответственности – политическую. То есть, останутся безнаказанными.
Ключевой вопрос – что впоследствии останется от таких реверсов и экспериментов с миллиардными гос. активами ? Не говоря уже о смежных отраслях, о громадном кадровом ресурсе.
Тем более, что в восприятии граждан, бежать, то есть отступать некуда. Разве что перебираться в соседнюю Польшу, собирать клубнику. Напомню, по некоторым оценкам на заработках сейчас находятся 4-5 млн. наших соотечественников трудоспособного возраста. С введенным «безвизом» это далеко не предел … Кстати, уже сейчас найти претендента на должность мастера леса в западных областях с зарплатой в екв. 200 $ становиться проблемой.
Зерна от плевел
Проект распоряжения Кабмина от 15 ноября вызвал массу кривотолков, слухов, породив при ряд мифов и заблуждений. В своей массе они основывались на гипотезах, что корпоратизация повлечет ликвидацию лесхозов, что в результате приведет к уничтожению отрасли.
Итак, что такое корпорация и корпоратизация и для чего они нужны ?
Корпорацией называют одну из трех основных форм организации бизнеса, наряду и собственным делом и обществом. Корпорация – это форма организации бизнеса, доминирущего по объемом продаж товаров и услуг. Синонимом корпорации является акционерное общество. В частном бизнесе собственниками корпорации являются акционеры, которые приобрели акции корпорации, но при этом не должны выплачивать долги кредиторам за счет личного имущества, чтоб рассчитаться в случае банкротства. Задача корпорации – приумножать благосостояние своих акционеров, которые вправе избирать совет директоров для проведения общей политики корпорации.
В развитых странах развитие акционирования, централизация управления производственными процессами, доминирования ресурсов корпораций в производственных сферах, а также поддержка со стороны государства привели к тому, что основные производственные мощности принадлежат корпорациям.
В Украине проведение корпоратизации имеет свою специфику. Согласно упомянутого Указа от 15.06.1993 года, цель корпоратизации имеет три составляющих:
– реформирование управления системы гос. сектором экономики;
– повышение ответственности гос. предприятий за результаты своей деятельности;
– подготовка предприятий к приватизации.
То есть, корпоратизация може рассматриваться как этап подготовки к приватизации, а может и не иметь цели перехода к ней. Конечным результатом корпоратизации определено открытое акционерное общество где 100 акций принадлежат государству. С 2009 года, согласно Закона «Об акционерных обществах», такие АО именуются публичными акционерными обществами.
Типовое акционерное общество имеет приблизительно такую структуру: высшим органом является общее собрание акционеров (созывается раз в году), которое уполномочено принимать стратегические решения компании (вносить изменения в устав, определять политику, размещать акции и т.д.). Наблюдательный совет частного АО является органом, призванным осуществлять защиту прав акционеров, и в пределах устава АО он контролирует деятельность исполнительного органа – правления (дирекции) либо директора (генерального директора), который и осуществляет общее руководство компанией. Для проверки финансово-хозяйственной деятельности в АО создается ревизионная комиссия.
Результаты первого этапа дикой украинской приватизации 1993-1998 годов, привели к распылению собственности в руках мелких акционеров, недополучения инвестиции и концентрации новосозданных АО в руках «красных директоров», в большинстве своем или не сумевших улучшить их работу или привели к их банкротствам с последующим «вырезанием на метал». После чего в государственную политику в этой сфере были внесены изменения: на уровне закона определено, что могут существовать гос. предприятия, которые не подлежат приватизации, но при этом могут быть корпоратизированы.
В стране сейчас насчитывается около 800 акционерных компаний, акционерных обществ, где полным либо частичным акционером является государство. Почти 85 % из таких предприятий с государственными корпоративными правами находится в управлении Фонда гос. имущества.
Один из последних известных примеров корпоратизации гос. предприятий – создание ПАО «Укрзализныця». До этого с 2014 года проводилась подготовка к корпоратизации гос. предприятия НАЕК «Енергоатом» (включает 15 обособленных подразделений, их 4 – АЭС).
Одна из главных целей корпоратизации гос. предприятий состоит в том, чтобы отделить менеджмент от собственника. То есть, задача инициатора корпоратизации – отделить государство (т.е. гос. органы – министерства и гос. агентства) от руководства компании. Между топ-руководителями и профильными гос. органами – должен существовать «фильтр-прослойка» в виде наблюдательного совета. Планы развития утверждаются ПАО самостоятельно, без какого-либо согласования сверху. В случае создания ПАО, государство, будучи его собственником, имеет право требовать максимизации своих доходов, но не вправе вмешиваться в дела корпорации в неустановленной законом форме. Это оно должно делать путем качественного гос. регулирования, принятия необходимых нормативно-правовых актов, направленных на улучшение с правоотношений и т.д. В украинских реалиях, в любой государственной отрасли, имеет место постоянное вмешательство профильных органов власти в хозяйственную деятельность «подопечных» предприятий. Лесное хозяйство – красноречивый тому пример. Неправомерное вмешательство в хоз. деятельность, некачественное гос. регулирование является одной из основных причин неэффективности госсектора экономики и возникновения коррупции.
Вторая главная задача корпоратизации – это возможность дешевой мобилизации капитала, путем размещения (продажи) ценных бумаг (в данном случае – акций). Продажа/сдача в залог акций позволяет собственникам не обращаться за кредитами в банки, а получать ресурсы за счет продажи своих акций. Если говорить о корпоратизации госпредприятий, то решение о продаже акций прописывается либо в специальном законе, либо принимается Кабмином, ФГИУ. В дальнейшем управленцем корпоративных прав государства выступает как правило ФГИУ Другой вариант – устанавливается запрет на продажу/передачу в залог акций. Их единоличным собственником выступает исключительно государство.
Кроме прочего, грамотно проведенная корпоратизация обеспечивает сближение условий для государственных и частных субъектов предпринимательства, финансово-экономическое оздоровление предприятий, капитализацию, выход на мирровые рынки, международное признание управление компанией и т.д. Верхом качественного управления гос. компанией считается прохождение процедуры І.Р.О. (первичного публичного размещения акции на международных фондовых ранках).
Это также альтернатива сотрудничеству с отечественной банковской системой с ее грабительскими процентами Менеджменту ПАО имея концентрированные ресурсы, гораздо проще брать серьезные кредиты (в том числе у иностранных кредиторов) для реализации стратегических проектов. В корпорации вся стоимость имущества (активов) распределена по акциям и в совокупности составляет уставной фонд. В свою очередь, международным инвесторам и донорам проще сотрудничать и контролировать использование кредитов: финансовые механизмы ПАО гораздо прозрачней и удобней унитарных предприятий. Сейчас мелкие гос. предприятия в принципе не могут позволить себе долгосрочное объемное кредитование: такие решения требуют массы согласований и гос. органами и гос. гарантий.
Проведение корпоратизации (утверждение решения – создание комиссии – утверждение акта оценки стоимости – гос.регистрация АО и устава-утверждение персонального состава АО) – как правило, это вопрос полугода. Но подготовка к такой процедуре, как правило, длится несколько лет, включая избрание удачного социального и политического момента. Кстати, создания каждой корпорации (публичного акционерного общества) предусматривает довольно важный этап и длительный по процедуре этап – оценку имущества активов предприятий, которые преобразовывается в ПАО и будут переданы в уставной фонд компании. От того, что именно передано в уставной фонд и по какой цене – зависит стоимость будущего ПАО.
Моделируя лесную корпоратизацию: почему да и почему нет ?
В предыдущем разделе кратно описано, что может дать корпоратизация государственных предприятий. Исходи из этого, попробую смоделировать корпоратизацию на примере лесной отрасли.
В частности, можно отметить следующие «позитивы» от возможного проведения корпоратизации 330 государственных лесных предприятий. Отмечу, что такие позитивы должный быть результатом проведения процедуры исключительно «по учебнику», т.е и по всем правилам эффективной корпоратизации:
- Удалось бы решить проблему вмешательства гос. органа в хозяйственную субъекта хозяйствования некоего ПАО «Укрлес» (назовем его условно).
Моделируя развитие событий, можно предположить, что в случае создание ПАО единым акционером и учредителем от лица государства будет Кабинет Министров, он же будет единым акционером, он же будет принимать решение о создании и утверждать устав своим же постановлением. 100 % акций «в идеале» должны остаться в гос. собственности.
Риски/осложнения: Существенным риском является возможность незаконного влияния на назначение топ-менеджмента компании. Так или иначе, с главой правления ПАО, как и с директором лесхоза орган власти (Кабмин, Министерство, Госалесагентство) должен подписывать контракт, т.е. заключать трудовое соглашение. «Ни от кого независимых» директором гос. компаний не бывает. Кроме этого, договоры подписываются с главой наблюдательного совета и ревизионной комиссии. Общеизвестно, что контракт – это один из инструментов, который дает возможность власти влиять на хоз. деятельность предприятия. Чем меньше срок контракта, тем легче органу власти управлять назначенным директором.
Для понимания ситуации: в январе этого года разгорелся скандал, связанный с возвращением Кабмином, в обход Мининфраструктуры, полномочий по подписанию контрактов с главой правления ПАО «Укрзализныця» и главами надзорного совета и ревизионной комиссии. В итоге выиграл Мининфраструктуры, через админ.суд и профсоюзы отменив постановление Кабмина о возвращении полномочий. Злые языки утверждали, что это ни что иное, как передел миллиардных потоков между политическими силами. Но что в действительности было причинами «кадрового» передела – утверждать сложно.
- Был бы навсегда закрыт вопрос о бюджетном финансировании дотационных лесхозов Юго-Востока. Финансирование этих предприятий проводилось за счет внутреннего перераспределения собственных средств созданного ПАО. Это один из бесспорных «плюсов» централизации финансовых ресурсов лесной корпорации.
- Появилась бы возможность ПАО привлекать кредиты на выгодных условиях.
Риски/целесообразность: Сравнительно с другими отраслями, лесное хозяйство не является капиталоемким, то есть не требует объемных инвестиций на длительный период (строительства ядерных реакторов, производственных мощностей, закупки новых локомотивов и подвижного состава и т.д.) на многомиллонные или же миллиардные суммы. Исключение составляет необходимость инвентаризации лесов, расширение дорожной инфраструктуры в Карпатском регионе (приобретение частных сельхоз. земель (после отмены «моратория») под создание новых лесов не автором не рассматривается). Для решения таких задач целесообразно создание регионального ПАО.
- Возможно, улучшились бы финансовые показатели условного ПАО. Это скорее гипотеза. Для однозначного вывода требуется информация о структуре, бюджетировании, финансовые расчеты, плановые финансовые показатели и т.д.
«Негативы» лесной корпоратизации:
- Отсутствие гарантий построения эффективной бизнес-модели в случае изменения организационно-правовой формы субъектов хозяйствования. Проще говоря: в результате проведенных преобразований возможно достижение нулевых результатов (в виде обмена «шило на мыло»), либо наоборот ухудшения общих показателей работы за счет увеличения операционных издержек, увеличения затрат и т.д. .
Для прогноза результатов корпоратизации лесной отрасли необходимо учитывать:
– экономическую составляющую: иметь четкий бизнес-план, организационную модель будущей структуры (главное предприятие – региональные представительства/филиалы без статуса юр. лица – места проведения деятельности (сущ. лесхозы, лесничества), расчеты, моделирование типовых бизнес-процесов, проект корпоратизации и т.д.
– правовую составляющую: разработать законопроект об особенностях корпоратизации, который бы давал представление структуры, полномочий, функций будущего ПАО, учитывал одновременное объединение нескольких сотен гос. предприятий
Подчеркну: в сегодняшней правовой базе, нельзя принять решение о проведении корпоратизации всех или части украинских лесхозов, поскольку предприятия лесной отрасли не указаны в приложении 2 Закона «Про перечень объектов приватизации, которые не подлежат приватизации» как сфера управления Кабмина, а находятся в приложении 1 этого закона как сфера управления бывшего Госкомлесхоза. То есть, корпоратизацию лесхозов можно провести только путем принятия закона. Кроме всего прочего, в таком законе необходимо было бы прописывать вопросы формирования уставного капитала, оформления прав землепользования и т.д.
- Лесное законодательство не рассчитано на регулирования деятельности крупных юридических лиц – постоянных лесопользователей (механизм получения разрешений на РГК в областных ОУЛМГ, выдача лесных билетов, изготовление материалов лесопользования рассчитаны на одно юр. лицо и т.д.). На сегодня насчитывается около 650 лесхозов государственной и коммунальной формы собственности, находящихся в управлении разных гос. органов и громад. При обьединении, условно говоря, 330 лесхозов в одно юр лицо, созданному ПАО придется, мягко говоря «крайне неудобно» работать в одном правовом уровне через филиалы или представительства с другими тремястами местных лесхозов.
- При корпоратизации возникают проблемы с передачей землепользования вновь созданному лес, возникнут риски незаконной передачи в коммунальную либо частную собственность. В частности, необходимо будет вносить изменения в земельное и лесное законодательство относительно закрепления гос. земель (в особенности, до сих пор не оформленными) за созданным ПАО и т.д.
- Усложнение операционных издержек, увеличение штатов, материальных и временных затрат на согласование, утверждение, подписание документов, централизованное получение ГСМ и др. ресурсов «сверху вниз», из-за выполнения Закона «О публичных закупках», проблемы с оперативным решением вопросов по заключению договоров поставок с деревообработчиками и т.д..
Все вышеперечисленные факторы очевидно негативно повлияют на эффективность деятельности созданного ПАО, создав новые проблемы, которые имеются при нынешнем, далеко не идеальном, формате лесного хозяйства в виде многочисленных госпредприятий.
- Угроза увеличения злоупотреблений на низовом уровне. В лесном хозяйстве основной объем злоупотреблений совершается на низовом уровне – т. е. в лесу, и как правило, не связан с фиксацией их в документах, в связи с чем сложно выявляется (проведение незаконных рубок, создание излишков, неучтенной древесины, пересортицы и т.д.).
Перемещение центра принятия решений (юр. лица) с местного на региональный или всеукраинский уровень, без внедрения дополнительных механизмов контроля, может вызвать значительный рост числа таких злоупотреблений, обьемов незаконно добытой древесины и т.д. Причинами этого может стать необходимость оперативного получения средств работниками лесной охраны для выполнения поставленных производственных задач и. д. При чем, существующий электронный учет древесины не рассматривается как эффективный инструмент пресечения злоупотреблений.
Вывод: негативные стороны и сопутствующие риски корпоратизации значительно перевешивают ее сильные стороны. В связи с чем, ее проведение в лесном хозяйстве не является целесообразным.
Корпоратизация: реальность и мифы
В результате волны недовольства от принятия Стратегии 15 ноября, в лесной отрасли сформировались предубеждения, не соответствующие действительности. Часть из таких мифов попробую разъяснить:
Миф 1. Корпоратизация госпредприятий – это приватизация их имущества
Это не так. Приватизация – это переход предприятия из государственной в частную форму собственности со всеми вытекающими последствиями. Корпоратизация – это преобразование государственного унитарного предприятия (коим сейчас есть типичный гослесхоз) в акционерное общество. При корпоратизации не предусматривается переход имущества в другую форму собственности. Порядок корпоратизации утвержден в безнаджено устаревшем постановлении КабМина №508 от 05.07.1993 года. Подчеркиваю, что этот норм акт тяжело применять для одновременной корпоратизации сразу двух-трех сотен гос. предприятий.
В тоже время, если нужно сменить форму собственности, корпоратизация является первым этапом на этом пути – это факт. Почти все частные акционерные общества в нашей стране, основанные на бывших гос. активах, прошли в свое время через корпоратизацию. Повторяю: корпоратизация может и предусматривать обязательного разгосударствления. Это решает само государство на уровне парламента: то есть необходимо принятие специального закона. Например, в случае с «Укрзализницей», государство «дало слово» обществу (в виде принятого закона), в том, что не будет приватизировать стратегическую отрасль (за исключением некоторых непрофильных активов).
Миф 2. Создание некоего акционерного общества гос. формы собственности неминуемо приведет к приватизации лесов.
Это не так. Земли лесохозяйственного назначения, находящиеся в постоянном пользовании лесхозов имеют государственную форму собственности, имеют статус природных ресурсов. Но они НЕ являются имуществом лесхозов, и НЕ находятся в балансе лесхозов, то есть лесхозы не могут ими распоряжаться – на сегодня это полномочия областных администраций и правительства. Поэтому создание некоего ПАО со 100 % гос. собственностью не привело бы к приватизации земли и леса.
На сегодня ни лес, ни земля как объект гос. собственности не могут быть внесены в уставной капитал некоего публичного акционерного общества, и как следствие – приватизированы. Для этого необходимо менять законодательство.
Хотя в случае с «Укрзализницей», право постоянного пользования землями предприятий транспорта Верховная рада своим законом в 2014 года отнесла к имуществу – т.е. составляющей уставного фонда ПАО.
Миф 3. Корпоратизация (и концессия – это тоже самое) ведет к увольнению всех работников лесхозов
Это частично не так. Корпоратизация и концессия – это разные понятия. Ликвидация гос. предприятий, как юридических лиц, проводится в случае передачи лесов в концессию, т.е частному собственнику. В таком случае необходимость в государственной конторе, обслуживающей леса отпадает – ресурс передается в пользование частнику. Все работники предприятий при ликвидации подлежат увольнению. Подчеркиваю – если речь идет о концессии, и как следствие – ликвидации предприятий.
Корпоратизация предусматривает НЕ ликвидацию предприятий, а их реорганизацию, одной из форм которой есть слияние. В случае слияния гос. предприятий все имущественные права и обязанности каждого из них переходят к ПАО, который будет образован в результате слияния. При реорганизации юридическое лицо также прекращается. Но в то же время, возможность для увольнения работников при реорганизации предприятия, допускается только при условии сокращения штата или численности работников. Право определить численность и штат работников принадлежит только владельцу или уполномоченному им органу созданного ПАО. В соответствии с частью третьей статьи 36 КЗПП, в случае изменения владельца предприятия, а также в случае его реорганизации (слияния, присоединения, разделения, выделения, превращения) действие трудового договора с работником продолжается.
В тоже время, при утверждении нового штатного расписания нового ПАО неизбежно будут проводиться кадровые изменения, в результате которых некоторая (но далеко не абсолютное большинство) часть кадрового состава, в случае принятие решения о сокращении штатов ВОЗМОЖНО может быть уволена на основании п.1 ст. 40 КЗПП Украины (с выплатой выходного пособия и др. соц гарантий).
Для уменьшения социальной напряженности, при масштабной проведении корпоратизации, гарантии работникам от потери рабочих мест предусматриваются в соответствующем законе (в данном случае законопроект не представлен).
Исключения составляют директора гос. предприятия: их контракты с органом гос. власти прекращается. Никаких дальнейших обязательств в трудоустройстве, тем более на равнозначные руководящие должности, при этом не дается.
Корпоратизация – отмена !
22 ноября 2017 года увидел свет указ Президента Украины «О дополнительных мерах относительно развития лесного хозяйства, рациональному природопользованию и сохранения объектов природно-заповедного фонда» №381/2017 от 21.11.2017 года.
Документом устанавливается запрет на ограничение управленческой и финансовой самостоятельности государственных лесохозяйственных предприятий. В тоже время отмечается, что необходимо обеспечить внедрение новых механизмов государственного управления в сфере лесного хозяйства. Согласно ст. 113 Конституции Украины, Кабмин обязан при принятии своих решений руководствоваться, в том числе и указами Президента. Соответственно, исходя из предписаний указа, правительство вынуждено будет учесть президентские ограничения, отказавшись от корпоратизации и концессии, поскольку указанные формы предполагают либо реорганизацию, либо ликвидацию гос. предприятий.
Таким образом, можно предположить, что корпоратизация и концессия в лесном хозяйстве пока отменяются.
Но так или иначе, вопрос о необходимости качественных и системных изменении в лесном хозяйстве остается открытым. С повестки дня его никто не снимал.
11 декабря 2017 года
автор - Олег Сторчоус
Джерело - Український лісовий портал