Тема для написання статті виникла у зв’язку з прийняттям нових Методичних рекомендацій щодо запобігання та врегулювання конфлікту інтересів, затверджених рішенням Національного агентства з питань запобігання корупції¹ від 29.09.17 р. № 839². Тому в цій публікації ми поговоримо про зміни, які відбулись, порівняємо старі Методичні рекомендації щодо запобігання та врегулювання конфлікту інтересів від 14.07.16 р. № 2³ і чинні, проаналізуємо їх. Забігаючи наперед, зазначимо, що нові Методичні рекомендації більші за обсягом, містять досить багато прикладів із життя та оновлені ґрунтовні роз’яснення Національного агентства з питань запобігання та врегулювання конфлікту інтересів.

¹ Далі за текстом — НАЗК, Національне агентство.

² Далі за текстом — Методичні рекомендації № 839, нові Методичні рекомендації.

³ Далі за текстом — Методичні рекомендації № 2, старі Методичні рекомендації.

Трохи про загальне

Слід відразу зауважити, що у Методичних рекомендаціях № 839 узагальнено та використано практику Національного агентства, а також напрацювання міжнародних організацій, органів державної влади, наукових установ, інститутів громадянського суспільства. Тому нові матеріали розроблені на основі чинного законодавства та з урахуванням міжнародного досвіду. В них запропоновано базові практичні інструменти для підвищення ефективності виявлення, запобігання та врегулювання конфлікту інтересів, дотримання встановлених заборон та обмежень.

Неналежне врегулювання конфліктів між приватними інтересами та державними обов’язками службових осіб, порушення встановлених чинним антикорупційним законодавством заборон та обмежень стає джерелом корупції.

Як ви напевно добре знаєте, Закон України від 14.10.14 р. № 1700-VII «Про запобігання корупції»⁴ визначає правові та організаційні засади функціонування системи запобігання корупції в Україні. Крім того, Закон № 1700 став інструментом імплементації в національне законодавство положень ст. 6 Конвенції ООН проти корупції щодо забезпечення створення та функціонування органу з питань антикорупційної політики.

⁴ Далі за текстом — Закон № 1700.

Національне агентство як єдиний центральний орган виконавчої влади зі спеціальним статусом, що забезпечує формування та реалізує державну антикорупційну політику, дає можливості для здійснення практичних заходів з формування єдиного розуміння законодавчих приписів щодо запобігання та врегулювання конфлікту інтересів.

Як зазначено в нових Методичних рекомендаціях, до НАЗК надходять численні звернення щодо порядку застосування деяких норм законодавства у сфері запобігання корупції. Власне, з метою надання роз’яснень, методичної і консультаційної допомоги, а також задля формування єдиного підходу до розуміння та дотримання правил запобігання та врегулювання конфлікту інтересів НАЗК затвердило нові Методичні рекомендації.

Слід мати на увазі, що Методичні рекомендації № 839, які затверджені НАЗК, не є нормативно-правовим актом, не встановлюють нових правових норм та відтворюють позицію Національного агентства як центрального органу, що формує та реалізує антикорупційну політику.

Тепер перейдемо до аналізу змісту нових Методичних рекомендацій, аби краще розуміти логіку викладеного матеріалу, адже на відміну від старих Методичних рекомендацій чинні мають зовсім іншу структуру. Так, Методичні рекомендації № 839 складаються із двох розділів: загальної та особливої частини. У свою чергу перша частина містить:

Особлива частина ж містить такі положення:

Таким чином, далі ми будемо детально говорити про положення Методичних рекомендацій № 839.

Загальне про конфлікт інтересів

Нагадаємо, що відповідно до ст. 1 Закону № 1700 існує два види конфлікту інтересів:

1) потенційний конфлікт інтересів — наявність у особи приватного інтересу у сфері, в якій вона виконує свої службові чи представницькі повноваження, що може вплинути на об’єктивність чи неупередженість прийняття нею рішень, або на вчинення чи невчинення дій під час виконання зазначених повноважень;

2) реальний конфлікт інтересів — суперечність між приватним інтересом особи та її службовими чи представницькими повноваженнями, що впливає на об’єктивність або неупередженість прийняття рішень, або на вчинення чи невчинення дій під час виконання зазначених повноважень.

Основною складовою двох видів конфлікту інтересів є приватний інтерес, тобто будь-який майновий чи немайновий інтерес, у тому числі зумовлений особистими, сімейними, дружніми чи іншими позаслужбовими стосунками з фізичними чи юридичним особами, у тому числі ті, що виникають у зв’язку із членством або діяльністю в громадських, політичних, релігійних чи інших організаціях. НАЗК наголошує на тому, що перелік таких стосунків не є вичерпним, у дефініції окреслено лише найбільш типові форми стосунків, які можуть зумовлювати наявність майнового чи немайнового інтересу.

Слід мати на увазі, що приватний інтерес може вплинути або впливає на об’єктивність чи неупередженість прийняття рішень, або на вчинення чи невчинення дій під час виконання повноважень, спричиняє виникнення реального або потенційного конфлікту інтересів.

Окремо тут слід звернути увагу (і на цьому, власне, наголошує НАЗК) на відносини, які мали місце в минулому, наприклад, відносини між особами, які перебували у шлюбі, або які вийшли зі складу засновників юридичної особи. Визначальним є спроможність вказаних відносин спричинити виникнення приватного інтересу.

При цьому приватний інтерес може мати своїм наслідком як позитивний вплив (особа має прагнення віддячити) на ситуацію, так і негативний (завдати клопоту).

Наприклад, Особа 1 є посадовою особою комунального підприємства, у підпорядкуванні якої працює Особа 2. Вказані особи були подружжям, і наразі вони розлучені (ініціатором розлучення була Особа 1), тобто в минулому їх пов’язували сімейні стосунки. Таким чином, Особа 1, почуваючи провину перед Особою 2 за розлучення, при прийнятті рішень розпорядчого характеру Особу 2 ставить в більш привілейоване становище, аніж інших працівників, наприклад: призначає найбільший розмір премій, при формуванні графіку відпусток в першу чергу враховує побажання щодо відпустки Особи 2, при розподілі доручень серед працівників підприємства найлегші доручення надає Особі 2 тощо.

Увага! Законом не встановлюються заборони чи обмеження на наявність приватного інтересу як такого. Національне агентство тлумачить це як дотримання правил етичної поведінки службовця та відповідну оцінку приватних інтересів через призму їх негативного впливу на об’єктивність прийняття рішень чи діянь службовця при реалізації своїх службових чи представницьких повноважень.

Хочемо звернути вашу увагу на те, що джерелом приватного інтересу можуть бути не лише приватні, позаслужбові повноваження. Приватний інтерес може виникати й зі службових повноважень. Наприклад, до органу надійшла вимога щодо проведення службового розслідування у сфері, що координується та контролюється одним із заступників керівників цього органу, якому доручається внести керівнику органу пропозиції. Результати такого службового розслідування можуть мати наслідком ініціювання притягнення до дисциплінарної відповідальності вказаного заступника керівника органу, тому результати службового розслідування становлять приватний інтерес заступника, і в цьому випадку має місце конфлікт інтересів.

Варто підкреслити, що НАЗК у нових Методичних рекомендаціях зазначає, що при визначенні службових повноважень, які передбачені посадовими інструкціями, трудовими договорами, дорученнями тощо, необхідно пам’ятати, що інструкції та інші документи визначають лише безпосередні повноваження конкретного службовця. В той час як за законом або іншим нормативно-правовим актом може додатково визначатися коло як безпосередніх, так і загальнослужбових повноважень, які повинні братись до уваги при розгляді питання про наявність чи відсутність конфлікту інтересів.

Для прикладу: повноваження сільського, селищного, міського голови на зупинення у п’ятиденний строк рішення сільської, селищної, міської ради та внесення на повторний розгляд відповідної ради з обґрунтуванням зауважень визначені ч. 4 ст. 59 Закону України від 21.05.97 р. № 280/97-ВР «Про місцеве самоврядування в Україні»⁵.

⁵ Далі за текстом — Закон № 280.

Потенційний конфлікт інтересів завжди існуватиме, якщо в особи у сфері її службових/представницьких повноважень є приватний інтерес, здатний вплинути на об’єктивність чи неупередженість рішення, або на вчинення чи невчинення дій під час виконання зазначених повноважень.

За таких умов навіть якщо особа приймає об’єктивні та неупереджені рішення, що в повній мірі відповідають закону, відбудеться надалі втрата суспільної довіри до службової особи та органу влади, в якому вона працює.

(Методичні рекомендації № 839)

Нагадаємо, що у старих Методичних рекомендаціях, як і в нових, є тест на наявність чи відсутність конфлікту інтересів, який рекомендується періодично складати задля своєчасної ідентифікації реального, потенційного конфлікту інтересів та з метою забезпечення вчасного запобігання та ефективного врегулювання конфлікту інтересів.

Такий тест рекомендується складати у випадках:

— отримання нового службового завдання;

— зміни кола повноважень;

— виникнення нових обставин, які можуть вплинути на об’єктивність чи неупередженість прийняття рішень, або на вчинення чи невчинення дій.

Нагадаємо вам, що Закон № 1700 зобов’язує вживати заходів щодо недопущення виникнення реального чи потенційного конфлікту інтересів. Так, коли особа дізналась або повинна була дізнатись про наявність у неї реального чи потенційного конфлікту інтересів, вона зобов’язана:

При цьому слід мати на увазі, що ч. 1 ст. 35 Закону № 1700 містить положення щодо врегулювання конфлікту інтересів спеціальними законами в діяльності деяких категорій посад, до яких також відносяться:

Наприклад, депутат сільської ради в силу приписів ст. 59¹ Закону № 280, якщо розгляд, підготовка чи прийняття рішення радою з певного питання утворює конфлікт інтересів у такого депутата, зобов’язаний самостійно публічно оголосити про це під час засідання ради, на якому розглядається відповідне питання. До того ж контроль за дотриманням цих вимог, надання консультацій та роз’яснень покладається на постійну комісію, визначену відповідною радою.

Слід підкреслити, що відповідно до ч. 5 ст. 28 Закону № 1700 у разі існування сумнівів щодо наявності в особи конфлікту інтересів вона зобов’язана звернутись за роз’ясненням до територіального органу Національного агентства, який і надає підтвердження про відсутність конфлікту інтересів. У випадку, якщо територіальний орган ще не утворився, роз’яснення надає НАЗК.

Майте на увазі, що звернення до НАЗК не звільняє особу від обов’язків:

Не будемо в цій статті говорити про алгоритм дій керівника у зв’язку з виникненням у підлеглої особи конфлікту інтересів, оскільки ви самі можете дізнатися про це, ознайомившись зі змістом Методичних рекомендацій № 839 (ср. 025069200). Лише підкреслимо, що цей процес є вкрай відповідальним, адже невірно обраний захід може призвести не тільки до неефективного врегулювання конфлікту інтересів, а й до кваліфікації діянь керівника як неправомірних.

Окремі види обмежень, пов’язаних із конфліктом інтересів

У цьому розділі ми коротко опишемо зміни, які відбулись з приводу видів обмежень, пов’язаних із конфліктом інтересів. Тож розпочнемо.

1. Обмеження щодо одержання подарунків. Слід зазначити, що суттєвих змін в цьому пункті не відбулось. Тут хочемо лише нагадати, що забороняється безпосередньо або через інших осіб вимагати, просити, одержувати подарунки для себе чи близьких осіб від юридичних або фізичних осіб:

— у зв’язку зі здійсненням такими особами діяльності, пов’язаної з виконанням функцій держави або місцевого самоврядування;

— якщо особа, яка дарує, перебуває в підпорядкуванні такої особи (при цьому немає значення сам характер підпорядкування: безпосередній чи опосередкований).

Обмеження щодо вартості подарунків не поширюється на подарунки, які:

— даруються близькими особами;

— одержуються як загальнодоступні знижки на товари, послуги, загальнодоступні виграші, призи, премії, бонуси.

2. Обмеження щодо сумісництва та суміщення з іншими видами діяльності.

Хочемо звернути вашу увагу на те, що відповідно до ст. 25 Закону № 1700 обмеження поширюється на осіб, уповноважених на виконання функцій держави або місцевого самоврядування, крім депутатів місцевих рад (звісно, крім тих, які здійснюють свої повноваження у відповідній раді на постійній основі), присяжних і полягає у забороні:

Варто зазначити, що в цьому розділі Методичних рекомендацій № 839 порівняно з Методичними рекомендаціями № 2 досить широко та ґрунтовно описано кожен із видів діяльності. Власне про них ми і поговоримо далі.

3. Обмеження спільної роботи близьких осіб.

Як ви знаєте, обмеження спільної роботи близьких осіб передбачені ст. 27 Закону № 1700, згідно з якою особи, що зазначені в пп. «а», «в»-«з» п. 1 ч. 1 ст. 3 цього ж Закону, не можуть мати у прямому підпорядкуванні близьких їм осіб або бути прямо підпорядкованими у зв’язку з виконанням повноважень близьким їм особам.

Пряме підпорядкування — відносини прямої організаційної або правової залежності підлеглої особи від її керівника, в тому числі через вирішення (участь у вирішенні) питань прийняття на роботу, звільнення з роботи, застосування заохочень, дисциплінарних стягнень, надання вказівок, доручень тощо, контролю за їх виконанням.

(абз. 3 ч. 1 ст. 1 Закону № 1700)

НАЗК у своїх рекомендаціях наголошує на тому, що таке визначення прямого підпорядкування розкриває зміст поняття «потенційного конфлікту інтересів», крім того, таке підпорядкування може призвести надалі до виникнення реального конфлікту інтересів.

Обмеження щодо спільної роботи близьких осіб не поширюється на:

— народних засідателів і присяжних;

— близьких осіб, які прямо підпорядковані одна одній у зв’язку із набуттям однією із них статусу виборної особи;

– осіб, які працюють у сільських населених пунктах (крім тих, що є районними центрами), а також гірських населених пунктах.

Варто нагадати, що незважаючи на те, що вказані суб’єкти не підпадають під дію обмеження щодо спільної роботи близьких осіб, це не означає, що на них не поширюються загальні вимоги щодо врегулювання конфлікту інтересів з урахуванням особливостей їх статусу.

В цьому аспекті слід мати на увазі, що у нових Методичних рекомендаціях, на відміну від старих, міститься положення про те, що в залежності від конкретної ситуації може бути застосований будь-який із передбачених Законом № 1700 захід врегулювання конфлікту інтересів. Для порівняння нагадаємо: у старих Методичних рекомендаціях передбачалось, що може бути застосований будь-який із передбачених Законом № 1700заходів, окрім переведення на іншу посаду чи звільнення.

Як ви добре знаєте, особи, які претендують на зайняття посад, визначених пп. «а», «в»-«з» п. 1 ч. 1 ст. 3 Закону № 1700, зобов’язані повідомити керівництво органу, на посаду в якому вони претендують, про близьких осіб, які вже працюють в цьому органі. Крім цього, НАЗК у Методичних рекомендаціях № 839 вказує, що повідомлення має здійснюватись стосовно всіх близьких осіб, які працюють в органі, незалежно від того, яку посаду вони займають.

Звертаємо вашу увагу на нове положення у Методичних рекомендаціях № 839: при врегулюванні ситуації прямого підпорядкування близьких осіб, переведення може бути застосоване як до тієї особи, яка перебуває у прямому підпорядкуванні, так і до тієї особи, у якої в прямому підпорядкуванні перебуває близька особа.

Натомість у разі неможливості переведення звільненню підлягає особа, яка перебуває в підпорядкуванні.

Більш того, Національне агентство далі надає роз’яснення, що у випадку, якщо пряме підпорядкування утворює потенційний або реальний конфлікт інтересів, він може бути врегульований в один із способів, визначених:

— ч. 2 ст. 29 Закону № 1700 (заходи зовнішнього та самостійного врегулювання конфлікту інтересів);

— ст. 30 Закону № 1700 (усунення від виконання завдання, вчинення дій, прийняття рішення чи участі в його прийнятті);

— ст. 31 Закону № 1700 (обмеження доступу до інформації);

— ст. 32 Закону № 1700 (перегляд обсягу службових повноважень).

Врегулювання зазначених ситуацій повинно бути здійснено на підставі ч. 1 ст. 34 цього ж Закону шляхом переведення на іншу посаду особи, в діях якої наявний конфлікт інтересів, власне, тут мається на увазі особа, яка займає вищу посаду.

У разі відсутності згоди такої особи на переведення на іншу посаду до неї застосовується такий захід врегулювання конфлікту інтересів, як звільнення.

Конфлікт інтересів у діяльності посадових осіб місцевого самоврядування та депутатів місцевих рад

Як ми зазначали на початку нашої статті, Методичні рекомендації № 839 складаються із двох частин, і в одній із них – в Особливій частині — містяться положення щодо врегулювання конфлікту інтересів у діяльності різних категорій посад, до яких також відносяться і посадові особи місцевого самоврядування та депутати місцевих рад.

У ситуації потенційного чи реального конфлікту інтересів особи, уповноважені на виконання функцій місцевого самоврядування, можуть брати участь у:

— розгляді;

— підготовці;

— прийнятті

рішень відповідною радою за сукупності таких умов:

1) особа постійно заявляє про конфлікт інтересів публічно, про що вноситься відповідний запис до протоколу засідання ради;

2) оголошення про конфлікт інтересів здійснюється під час засідання ради, до початку розгляду питання, у вирішенні якого є приватний інтерес.

Слід зазначити, що в цьому розділі нових Методичних рекомендацій наведено чимало прикладів конфлікту інтересів, які можуть виникати у роботі як посадових осіб місцевого самоврядування, так і депутатів місцевих рад, з якими ви самі зможете ознайомитись.

На завершення декілька слів ще хотіли приділити відповідальності за порушення Закону № 1700 в частині врегулювання та запобігання конфлікту інтересів. Отже:

— депутати місцевих рад;

— сільські, селищні, міські голови;

— посадові особи місцевого самоврядування

притягуються до кримінальної, адміністративної, цивільно-правової та дисциплінарної відповідальності у встановленому законом порядку, про який ми неодноразово говорили в попередніх номерах нашого видання.

При цьому хочемо нагадати вам, що порядок та підстави для припинення діяльності (звільнення) цих осіб визначаються законами, які регулюють їх статус та засади організації відповідних органів. Так, відповідно до п. 7 ч. 1 ст. 5 Закону України від 11.07.02 р. № 93-IV «Про статус депутатів місцевих рад» повноваження депутата місцевої ради припиняються достроково, якщо рішення суду, яким його притягнуто до відповідальності за вчинення вказаних правопорушень, передбачає накладення стягнення у виді позбавлення права займати посади або займатися діяльністю, що пов’язані з виконанням функцій держави або місцевого самоврядування.

Більш того, передбачається, що нормативно-правові акти, рішення, видані (прийняті) з порушенням вимог Закону № 1700:

або

Хочемо зауважити, що про скасування чи визнання незаконними нормативно-правових актів, рішень вищевказаних осіб ми будемо говорити в наступних номерах нашого видання.

Наостанок...

Хочемо додати, що, проаналізувавши нові Методичні рекомендації, із впевненістю можна сказати, що багато прогалин, які були раніше, врешті-решт врегульовано Національним агентством. Але, звісно, ще і досі виникають запитання з того чи іншого приводу, оскільки життя не стоїть на місці, всі можливі варіанти конфлікту інтересів передбачити неможливо. Тому у випадку виникнення ситуацій, вирішення яких ви не знайдете у Методичних рекомендаціях № 839, звертайтесь до нашої редакції, із радістю будемо допомагати знаходити з них вихід.

Проте вкотре зазначимо, що найбільші зміни мають відбутись у правовій культурі посадових осіб місцевого самоврядування, депутатів місцевих рад. Саме тоді, коли кожна посадова особа місцевого самоврядування та депутат усвідомлять свій обов’язок заявляти про наявність у них конфлікту інтересів та утримуватись від будь-яких дій за таких обставин, ми з вами отримаємо реальне місцеве самоврядування, що діятиме виключно в інтересах територіальної громади відповідного села, селища чи міста.

Автор: Мороз О.