І. Мета    (2017 рік  - проект Проект технічної допомоги «Сприяння реформі лісового сектора в Україні» за підтримки Програми Лісів (PROFOR)

      Метою аналітичної записки є формування пропозицій та варіантів вирішення проблеми щодо правового режиму земельних ділянок під полезахисними лісовими смугами.

ІІ. Базова інформація

      Прийнятими у 1992 році Законами України «Про форми власності на землю», «Про колективне сільськогосподарське підприємство» та Земельним кодексом України було визначено правовий режим земель колективної державної і приватної власності.

Відповідно до Земельного кодексу України 1992 року об’єктами права колективної власності визнавались землі, загальна площа яких вираховувалась як різниця між площею земель державної і приватної власності/ Землі колективної власності поділялись на два види: а)  землі сільськогосподарського використання; б) землі несільськогосподарського використання. 

Згідно з Указами Президента України, прийнятими у 1994 – 1999 роки, землі сільськогосподарського використання  колективних сільськогосподарських підприємств були розпайовані між членами сільськогосподарських підприємств.

Порядок паювання земель колишніх колективних сільськогосподарських підприємств передбачав передачу земель у колективну власність с подальшою передачею у приватну власність. Згідно з абзацом 12 ст. 5 Земельного кодексу України 1992 року, землі загального користування (внутрігосподарські шляхи, полезахисні лісосмуги інші ґрунтозахисні насадження, гідротехнічні споруди тощо) колективних сільськогосподарських підприємств, що ліквідуються або збанкрутілі, передаються у відання місцевих рад народних депутатів.

Прийнята у 1996 році Конституція України та чинний Земельний кодекс України не передбачають колективної форми власності і досить велика кількість земельних ділянок, які не підлягали розпаюванню, після роздержавлення у приватну власність не перейшли. До таких земельних ділянок відносяться ділянки, зайняті полезахисними лісовими смугами та іншими захисними насадженнями, правовий режим яких залишається не визначеним. Такі земельні ділянки не тільки не є об’єктами правовідносин, а й створюють проблеми обробітку масиву земель і, як правило, використовуються неофіційно.

     Більше того, проблема невизначеності правового режиму земельних ділянок під полезахисними лісовими смугами та іншими захисними насадженнями ускладняється колізіями норм чинних Земельного і Лісового кодексів України в частині віднесення земель під полезахисними насадженнями до категорії сільськогосподарського призначення, а самих насаджень, площею не менше 0,1 га, до об’єктів лісового фонду. Внаслідок цього власники земельних ділянок і землекористувачі не зобов’язані здійснювати охорону, догляд, відтворення полезахисних смуг, а спеціалізовані лісогосподарські підприємства не можуть набути у постійне користування такі землі сільськогосподарського призначення. При цьому, органи місцевого самоврядування також не зобов’язані безпосередньо здійснювати заходи з охорони, відтворення полезахисних лісових насаджень. Складність у визначенні правового режиму земель під полезахисними смугами проявляється також і в тому, що в Україні не проведено інвентаризацію полезахисних лісових насаджень на землях сільськогосподарського призначення, ніхто системно не займається полезахисним лісорозведенням, існуючі лісосмуги знищуються і стають не придатними для забезпечення захисту земель та грунтів від ерозії та деградації.

       Слід згадати, що відповідно до ст. 8 Закону України «Про меліорацію земель» лінійні (полезахисні) і стоковрегулюючі  лісосмуги  визнані поліфункціональними лісомеліоративними системами, які є частиною комплексу заходів з агролісотехнічної меліорації земель та прямо пов’язані з веденням сільського господарства.   

     Станом на 01.01.2016 у складі лісових земель нараховується 446,7 тис. га полезахисних лісосмуг та 1042,0 тис.га інших захисних насаджень. Ці земельні ділянки на даний час не можуть бути передані в оренду сільськогосподарським товаровиробникам і за Земельним кодексом України вони вважаються такими, що перебувають у запасі земель сільськогосподарського призначення.

 ІІІ. Законопроектне забезпечення

     Відповідно до підпункту б) частини другої статті 22 Земельного кодексу України полезахисні лісові смуги та інші захисні насадження, крім тих, що віднесені до земель лісогосподарського призначення, є несільськогосподарськими угіддями, які належать до земель сільськогосподарського призначення. При приватизації земель державних і комунальних сільськогосподарських підприємств, установ та організацій, згідно із частиною дев’ятою статті 25 Земельного кодексу України полезахисні лісосмуги та інші захисні насадження можуть бути відповідно до цього Кодексу передані у власність громадян, сільськогосподарських підприємств, установ та організацій, що створені колишніми працівниками державних і комунальних сільськогосподарських підприємств, установ та організацій.

Таким чином, прийнятий у 2001 році Земельний кодекс України не врегулював питання правового стану земельних ділянок під полезахисними лісосмугами колишньої колективної власності. 

    Прийнятим у першому читанні проектом Закону України №4355 від 31.03.2016 «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо розширення повноважень органів місцевого самоврядування з управління земельними ресурсами та посилення державного контролю за використанням і охороною земель» передбачено, що із площі земельних ділянок, що підлягають розподілу між власниками земельних часток (паїв), виключаються землі під полезахисними лісовими смугами та іншими захисними насадженнями, що підлягають передачі у комунальну власність територіальної громади села, селища, міста, на території якої вони розташовані.

     Слід зазначити, що 01.11.2016 з розгляду Верховної Ради України було знято проект закону України №4253 від 17.03.2016 «Про внесення змін до Земельного кодексу України (щодо розмежування земель державної та комунальної власності)», згідно з яким земельні ділянки під полезахисними лісовими смугами та іншими захисними насадженнями (несільськогосподарські угіддя), які стали безхазяйним майном внаслідок реформування сільськогосподарських підприємств, належать до земель комунальної власності, які не можуть передаватись у приватну власність.

    Інші законопроекти: №4657 від 12.05.2016 «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо негайного подолання кризової ситуації, що склалася у зв’язку із масовим знищенням полезахисних смуг», №5535 від 13.12.2016 «Про обіг земель сільськогосподарського призначення» та №6049-1 від 23.02.2017 «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо вирішення питання колективної власності на землю, удосконалення правил землекористування у масивах земель сільськогосподарського призначення, запобігання рейдерству та стимулювання зрошення в Україні», по-аналогії з законопроектом №4355 від 31.03.2016, передбачають перехід земель та земельних ділянок під полезахисними лісовими смугами у комунальну власність територіальних громад села, селища, міста, на території яких вони розташовані.

    Можливість передачі земель колишньої колективної власності під полезахисними лісосмугами та іншими ґрунтозахисні насадження у спільну власність членів товариств або до комунальної чи державної власності передбачена проектами законів України №1465 від 15.12.2014 «Про внесення змін до Земельного кодексу України щодо правового режиму земель колективної власності» та №4096 від 18.02.2016 «Про садівництво громадян».

    Однак,  лише окремі законопроекти врегульовують питання подальшого розпорядження земельними ділянками. Так, проект Закону України №2605 від 08.04.2015 «Про внесення змін до Земельного кодексу України щодо забезпечення збереження і ефективного використання полезахисних лісових смуг та інших захисних насаджень» передбачає, що землі сільськогосподарського призначення під полезахисними лісовими смугами та іншими захисними насадженнями можуть надаватися у користування власникам землі або землекористувачам, які використовують прилеглі земельні ділянки для ведення товарного сільськогосподарського виробництва, спеціалізованим державним або комунальним лісогосподарським підприємствам, іншим державним і комунальним підприємствам, установам та організаціям, у яких створені спеціалізовані підрозділи для ведення лісового господарства. При цьому, земельні ділянки під смугами та насадженнями або права на них продажу на конкурентних засадах (земельних торгах) не підлягають. Частково, подібні норми містить проект Закону України №6049-1 від 23.02.2017 «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо вирішення питання колективної власності на землю, удосконалення правил землекористування у масивах земель сільськогосподарського призначення, запобігання рейдерству та стимулювання зрошення в Україні».

     Лише проект Закону України №4657 від 12.05.2016 «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо негайного подолання кризової ситуації, що склалася у зв’язку із масовим знищенням полезахисних смуг» у відповідності до Земельного кодексу України пропонує, що суб’єктами права приватної власності, права користування земельними ділянками, на яких розташовані полезахисні лісові смуги, можуть бути громадяни та юридичні особи України.

    З огляду на вищевикладене, підготовлені з цього питання законопроекти не вирішують питання комплексно та мають низку зауважень. Зокрема, законопроекти не встановлюють процедури та строків виявлення (формування) земельних ділянок під полезахисними лісовими насадженнями та реєстрації їх в Державному земельному кадастрі, а також прав на них в Державному реєстрі прав. Також, законопроекти не передбачають переходу таких земельних ділянок у комунальну власність об’єднаних територіальних громад, процес створення яких активно триває по всій країні, а також не встановлюють особливостей умов оренди таких земель. Одночасно, формальна передача земель під полезахисними лісовими смугами та іншими захисними насадженнями до комунальної власності без вирішення питання їх подальшого утримання призведе до відсутності можливості їх збереження і забезпечення виконання ними захисних функцій.

ІV. Рекомендації

    З метою врегулювання питань правового режиму земельних ділянок під полезахисними лісовими смугами та усунення колізій законодавства пропонується розробити цілісний законопроект, який би відносив захисні насадження лінійного типу до полезахисних смуг, а не до лісового фонду,  визначив процедури внесення відомостей про них до Державного земельного кадастру, встановлення правого статусу та державної реєстрації прав на них в Державному Реєстрі прав.

    Доцільно, щоб земельні ділянки під полезахисними лісовими смугами колишньої колективної власності за правовим статусом були визнані:

– землями приватної власності у складі земель фермерських господарств у разі, якщо полезахисні лісові смуги межують із земельними ділянками, що належать на праві приватної власності громадянам – членам фермерського господарства або фермерському господарству як юридичній особі;

– землями комунальної власності об’єднаних територіальних громад у разі створення таких громад або якщо полезахисні лісові смуги можуть утримуватися комунальними підприємствами;

– землями державної власності, якщо полезахисні лісові смуги можуть утримуватися державними підприємствами або якщо об’єднана територіальна громада ще не створена.

     Пропонується закріпити, що земельні ділянки державної та комунальної власності, на яких розташовані полезахисні лісові смуги та інші захисні насадження, можуть передаватися у приватну власність або надаватися у користування (в тому числі у спільну власність або користування) разом із суміжними земельними ділянками сільськогосподарськими сільськогосподарського призначення на тих же підставах та в порядку, які встановлені Земельним кодексом України.

На всіх власників та користувачів земельних ділянок під полезахисними лісовими смугами, законом або договором оренди на умовах, що стимулюють раціональне використання земель, покладається обов’язок щодо збереження, відновлення та утримання насаджень.

   Витрати та відповідальність за збереження, відновлення та утримання полезахисних лісових насаджень на земельних ділянках, що належать до земель запасу сільськогосподарського призначення державної власності, пропонується покласти на власників та користувачів суміжних ділянок, а у випадку їх відсутності – на Мінагрополітики та підприємства, що знаходяться у сфері його управління;

Витрати та відповідальність за збереження, відновлення та утримання полезахисних лісових насаджень на земельних ділянках, що належать до земель запасу сільськогосподарського призначення комунальної власності, пропонується покласти на власників та користувачів суміжних ділянок, а у випадку їх відсутності – на об’єднану територіальну громаду.

    Для збереження, відновлення та утримання полезахисних лісових насаджень використовуються кошти від втрат сільськогосподарського та лісогосподарського виробництва. Використання цих коштів на цілі, не пов’язані із заходами охорони та відновлення земель для сільськогосподарських і лісогосподарських потреб, пропонується заборонити.

    Таким чином, питання правового режиму земельних ділянок під полезахисними лісовими смугами потребує розробки окремого законопроекту, який врахує можливості органів місцевого самоврядування щодо утримання полезахисних лісових смуг та запропонує вирішення питання ефективного та раціонального використання земельних ділянок під полезахисними лісовими смугами та іншими захисними насадженнями всіх форм власності.

Консультанти                                                               Сергій Кубах

                                                                                            Олег Сторчоус