І. Мета 2017 рік - проект Проект технічної допомоги «Сприяння реформі лісового сектора в Україні» за підтримки Програми Лісів (PROFOR)
Важливість полезахисних смуг для довкілля та сільського господарства не викликає сумнівів і визнана численними науковими дослідженнями
Проте в Україні ситуація правової невизначеності із правовим режимом полезахисних лісосмуг та інших лісонасаджень лінійного типу (надалі по тексту – ПЗЛС) щороку стає дедалі гіршою: збільшується кількість незаконних рубок і пожеж, в окремих районах спостерігається масове всихання через стиглий і перестиглий рік, санітарний стан невпинно погіршується, внаслідок чого насадження вже не виконують своєї захисної функції. ПЗЛС уже декілька років не створюються. Через відсутність державного підходу у вирішенні проблеми більша частина лісосмуг не має господаря. Також слід врахувати масове знищення лісосмуг, що триває зараз у зоні проведення АТО. Отже, Україна поступово втрачає надбання, створене колосальною працею громадян СРСР у 1950-1960 роках. Без негайного вирішення перелічених проблем захисні лісонасадження приречені на занепад.
Чинна правова база нині містить окремі закони та підзаконні акти, що прямо чи опосередковано врегульовують питання організації використання ПЗЛС. Проте більшість із них мають суперечливий характер, містять багато прогалин, які унеможливлюють їхню реалізацію, а частина – взагалі не виконуються. Однак досі немає профільного закону, який надав би унормований інструментарій правових, організаційних, економічних і соціальних засад організації охорони, захисту, використання та відтворення ПЗЛС.
Варто зауважити, що питання врегулювання статусу лісосмуг в останні роки неодноразово були предметом обговорення численних круглих столів. Цій темі присвячена низка аналітичних публікацій; питання полезахисного лісорозведення були предметом десятків наукових дисертацій і досліджень; проблеми використання ПЗЛС сотні разів висвітлювались у мас-медіа. Тобто, вже накопичений багатий матеріал. Його достатньо, щоб виокремити питання, котрі вимагають правового вирішення, та об’єднати їх в єдиний проект закону.
На жаль, незважаючи на критичну важливість проблеми, центральні органи виконавчої влади, до обов’язків яких належить розробка державної політики в галузі агролісомеліорації, так і не спромоглися представити відповідний законопроект, який вирішив би хоча б частину проблемних питань щодо збереження лісосмуг.
За невиконання владними органами повноважень із нормотворчої роботи єдиним виходом із ситуації правового вакууму є самостійна розробка громадськими організаціями та експертами відповідного законопроекту в галузі охорони, захисту, використання та відтворення ПЗЛС.
Метою цієї аналітичної записки є обґрунтування пропозиції комплексного врегулювання проблеми збереження полезахисних лісонасаджень шляхом розробки єдиного законопроекту, який би врегулював більшість проблемних питань у цій сфері. Такий документ має пройти широке фахове обговорення, бути узгодженим із провідними профільними науковими закладами, експертами, практиками й активною громадськістю, та представлений як узагальнена спільна позиція щодо правового врегулювання проблеми.
ІІ. Проблеми законодавчого забезпечення статусу ПЗЛС
Полезахисні лісосмуги та інші захисні насадження лінійного типу мають подвійний правовий статус, який урегульовується лісовим, земельним правом та частково – законодавством про меліорацію. Крім того, природоохоронне законодавство декларує «полезахисні території» як ділянки зі статусом особливого захисту.
Абсолютна більшість ПЗЛС розташовані нині фактично на землях державної власності, на землях запасу, ненаданих у користування. Згідно зі ст. 122 Земельного кодексу України (ЗКУ), ними розпоряджаються органи Держгеокадастру. При цьому частина лісосмуг формально вважається землями зі статусом колективної власності, яка не передбачена чинним законодавством.
До лютого 2006 року (дати набрання чинності Лісовим кодексом України у новій редакції) допускалась передача лісів, включаючи лісосмуги, в оренду підприємствам, установам та організаціям різних форм власності, де створено лісогосподарські підрозділи. З прийняттям нової редакції Лісового кодексу України 2006 року становище лісосмуг змінилось. Відповідно до ст. ст. 1, 4 Лісового кодексу України (ЛКУ), лісосмуги (захисні насадження лінійного типу) площею понад 0,1 га стали вважатися лісовим фондом (лісом). На підставі ст. 17 ЛКУ ліси на землях державної власності надаються у постійне користування лише державним лісгоспам або іншим державним підприємствам, установам та організаціям, що мають спеціалізовані лісогосподарські підрозділи. Однак такі зміни лише збільшили правову неврегульованість у сфері охорони та використання лісосмуг.
Водночас, згідно зі ст. 22 ЗКУ, полезахисні смуги відносяться до земель сільгосппризначення – несільськогосподарських угідь, які можуть передаватись у власність чи надаватись у користування. Відповідно до ч. 8 ст. 25 ЗКУ, полезахисні лісосмуги та інші захисні насадження дозволяється передавати у власність громадян, сільськогосподарських підприємств, установ та організацій, що створені колишніми працівниками державних і комунальних сільгосппідприємств, установ і організацій. Проте у ході земельної реформи лише незначна частина захисних насаджень опинилась у власності громадян та юридичних осіб.
Внаслідок цього ПЗЛС, будучи де-юре лісами, наразі повинні надаватись лише у постійне користування суб’єктам господарювання, що вказані у ст. 17 ЛКУ. Понад те, згідно із п. 2 Прикінцевих положень ЛКУ, фактично заборонено надавати в оренду та власність ПЗЛС фізичним та юридичним особам. Тобто положення Земельного кодексу (ст. 25) щодо надання лісосмуг у власність або користування (оренду) недержавним суб’єктам господарювання чи фізичним особам не можуть застосовуватися на практиці.
Слід також згадати про регулювання основного правового статусу ПЗЛС як об’єктів агролісомеліорації. Відповідно до ст. 8 Закону України «Про меліорацію земель» лінійні (полезахисні) і стоковрегулюючі лісосмуги визнані поліфункціональними лісомеліоративними системами, які є частиною комплексу заходів з агролісотехнічної меліорації земель та прямо пов’язані з веденням сільського господарства. Натомість інших регулюючих норм щодо використання ПЗЛС, визначення їхнього статусу згаданий документ не містить.
До 2006 року у декількох регіонах полезахисні лісосмуги рішеннями обласних рад були передані у відання сільських рад для подальшого надання в оренду сільськогосподарським підприємствам. Однак такі рішення в більшості не виправдали очкування, адже закон не зобов’язує сільгоспвиробників приймати в оренду полезахисні смуги. Тим більше, що з економічних міркувань утримання лісосмуг є збитковим. Лісогосподарським підприємствам через територіальну розкиданість і фрагментарність таких насаджень також невигідно приймати їх під охорону. Із вказаних причин більшість ПЛЗС залишилась у відданні сільських рад, що не мають не лише повноважень із розпорядження вказаними землями, а й коштів на їхнє утримання, а також відповідного кадрового ресурсу. Сільські ради не несуть юридичної відповідальності за їх належну охорону та догляд.
Залишаються невирішеними питання обліку та інвентаризації лісосмуг, хоча необхідність їхнього виконання передбачена підзаконними актами. Також відповідної розробки вимагають підзаконні акти, що повинні врегулювати порядок проведення інвертаризації лісосмуг.
В деяких областях проблема була частково вирішена шляхом передачі окремих лісосмуг у власність агроформувань. У частині районів лісосмуги передані для догляду районним комунальним агролісогосподарським підприємствам. Варто зауважити, що, з огляду на скрутний економічний стан таких підприємств, усіх проблем це не вирішує. Приміром, через необґрунтоване призначення санітарних рубок, маючи на меті отримання найбільшої економічної вигоди, агролісгоспи подекуди ведуть у ПЗС заготівлю здорових дерев.
Законопроектне забезпечення цього питання докладно описано в аналітичній записці щодо правового режиму земельних ділянок під полезахисними смугами. Констатовано, що, незважаючи на відносно велику кількість зареєстрованих протягом VIII сесії законопроектів, жоден із них не пропонує комплексне правове врегулювання проблеми. Як правило, йдеться лише про зміни до порядку набуття або користування ПЗЛС як земельними ділянками. Саме тому існує необхідність розробки цілісного та системного проекту закону, який би врегулював більшість суттєвих аспектів агролісомеліорації.
ІІІ. Пропозиції до змісту законопроекту:
Виключити полезахисні лісосмуги із категорії лісів.
В абсолютній більшості розвинутих країн ПЗЛС не вважаються лісами, в них неможливо вести класичне лісове господарство. Тому лісосмуги вірно розглядають як один із видів меліорації земель, призначення яких – створення сприятливих умов для ведення сільського господарства. Такий крок дозволить зняти низку суттєвих, але недоцільних обмежень, пов’язаних зі статусом ПЗЛС як лісів, що передбачені лісовим законодавством.
(Пропозиція – внести зміни до ст. 4 Лісового кодексу України).
Слід врахувати, що свого часу незначний обсяг ПЗЛС був наданий та перебуває у постійному користуванні державних і комунальних лісогосподарських підприємств. У зв’язку з цим пропонується зробити відповідне застереження у ст. 55 ЗКУ щодо випадків, коли ПЗЛС використовуються постійними лісокористувачами. Тоді відповідні ділянки відносяться до земель лісогосподарського призначення.
Врегулювати правовий статус земельних ділянок під ПЗЛС.
Докладно про основні пропозиції в цій частині йдеться в аналітичній записці.
Крім того, можливо розглянути інші варіанти надання земель під ПЗЛС на умовах довгострокового користування (під охорону):
– юридичній особі, що має неприбутковий статус (як варіант – об’єднанням власників земельних ділянок), з метою зменшити рівень зловживань і виключити матеріальну зацікавленість від проведення рубок;
– підприємствам різних форм власності, які надаватимуть так звані «екосистемні» послуги з охорони, утримання, використання, відтворення лісосмуг власникам земельних ділянок на договірних засадах (без права власності на заготовлену деревину). Укладення таких договорів слід визнати обов’язковим для власників прилеглих земельних сільськогосподарських ділянок на рівні закону.
Ці пропозиції не є вичерпними та можуть виключатись, доповнюватись або змінюватись під час широкого обговорення.
Другим ключовим питання майбутнього законопроекту є визначення джерел фінансування робіт з агролісомеліорації (переважно за рахунок власників земельних ділянок або територіальної громади, місцевих бюджетів (цільових фондів?), або державного бюджету тощо): межі та обсяги державної підтримки, економічного стимулювання, надання пільг, кредитів. Можливості залучення приватних інвестицій при створенні ПЗЛС. Цей пункт особливо потребує обговорення.
Визначити відповідний термінологічно-понятійний апарат. Зокрема, ключові поняття (предмет законодавчого регулювання) «полезахисні лісонасадження та інші лінійні лісонасадження» та «агролісомеліоративна система».
Передбачити права та обов’язки суб’єктів, які будуть використовувати, охороняти, зберігати та відтворювати ПЗЛС. Можливо, передбачити особливий порядок створення суб’єктів із охорони ПЗЛС, що матимуть неприбутковий статус.
Визначити завдання та засади організації лісомеліоративних заходів на землях сільськогосподарського призначення (ПЗЛС – це складова частина комплексу заходів, що проводяться на землях, які підлягають меліорації).
Запровадити планування проведення агролісомеліоративних заходів, впорядкування матеріалів утримання ПЗЛС (за аналогією із матеріалами лісовпорядкування).
Вказати посилання на необхідність розробки та дотримання норм і стандартів у галузі агролісомеліорації при утриманні ПЗЛС.
Відокремити статус ПЗЛС, що розташовані на землях транспорту (в межах смуг відводу автомобільних доріг і залізничного транспорту), закріпивши їх за підрозділами «Укравтодору» та ПАТ «Укрзалізниця». Передбачити посилання в тексті закону на проведення лісомеліоративних заходів згідно з окремим затвердженим наказом чи урядовою постановою.
Окреслити порядок надання (чи погодження) дозволів на проведення рубок на ділянках під ПЗЛС (на засадах прозорості та відкритості). Розглянути можливість створення лісомеліоративної служби при ОТГ або місцевих адміністраціях, що матиме погоджувально-координуючі функції. Визначити статус служби.
Передбачити запровадження за рахунок коштів державного бюджету реєстру полезахисних насаджень та інтерактивної карти насаджень, куди вноситиметься інформація про стан ПЗЛС за результатами інвентаризації та інших землевпорядних робіт.
Для утримання агролісомеліоративних насаджень потрібна розробка належних підзаконних актів: Правил проектування, створення та догляду за полезахисними смугами, що має затверджуватися урядовою постановою.
Визначити обов’язок власників земельних ділянок надавати доступ до проїзду та проходу до ПЗЛС (на умовах сервітуту або інші варіанти).
Передбачити перелік видів відповідальності за порушення законодавства про збереження та використання лісосмуг. Контроль за дотриманням цього закону, крім держекоінспекції, покласти на органи місцевого самоврядування. Наділити комісії при виконкомах повноваженнями щодо складання протоколів відносно порушників режиму збереження лісосмуг.
Цей перелік пропозицій не є вичерпним.
Консультант Олег Сторчоус 15.06.2017 року
Джерело - Український лісовий портал